RESOLUCIÓN Expte. 477/99 (PROCURADORES)
1.
El 26 de junio de 1998, D. Ramiro Grau Morancho, profesor de Universidad, formuló
denuncia contra el Consejo General de Procuradores. Los hechos que eran objeto de denuncia
consistían, básicamente, en los siguientes: “que, pese a la promulgación de la Ley
7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios
Profesionales, en la práctica judicial, los “Procuradores” siguen aplicando los
Aranceles, habiéndose publicado en la revista Procuradores el siguiente texto:”que los procuradores que osen
cobrar menos que los aranceles serán corregidos con la mayor dureza y las sanciones más
elevadas que se puedan”.
2. El Servicio de Defensa de la Competencia,
tras efectuar una información reservada, durante la que requirió información al Consejo
General de Procuradores y al Mº de Justicia, el 28 de diciembre de 1998 dictó
Providencia acordando la incoación de expediente sancionador contra el Consejo General de
Procuradores por prácticas restrictivas de la competencia prohibidas en el art. 1 de la
LDC y art. 85 del Tratado de la Unión Europea.
3. El 8 de
junio de 1999, el Servicio dicta el Pliego de Concreción de Hechos en el que se declaran como probados los siguientes: “el
día 11 de marzo de 1997, tras la aprobación en el Congreso de los Diputados del texto
definitivo de la ley de medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios
profesionales, el Consejo general de procuradores da traslado a todos los Colegios de un
informe sobre dicha ley, refiriéndose en el apartado IV del mismo a los aranceles,
respecto de los que entiende que al suprimirse la expresión aranceles en el texto de la
disposición derogatoria de dicha ley, todos los aranceles existentes quedan totalmente
vigentes y operativos, con carácter general, y entre ellos los de los procuradores.
En el acta de la reunión del
Pleno del Consejo celebrada el 28 de abril de 1997, se acuerda solicitar al Ministerio una
actualización del arancel, lo que supondría su convalidación. Como consecuencia de
dicho acuerdo, mediante escrito de 12 de mayo de 1997, el Consejo eleva escrito a la
Ministra de Justicia, en el que, en virtud de la disposición adicional del Real Decreto
1162/91, propone que el arancel se modifique, elevando en un 12,6% todas las cuantías
fijas.
En el acta de la reunión del
Pleno celebrada el 28 de noviembre de 1997 se acuerda: ratificar el contenido de todos los
anteriores acuerdos adoptados por el Pleno de este Consejo General, por los que se
manifiesta la plena vigencia y actualidad de los aranceles de los procuradores, aprobados
por RD 1162/91, de 22 de julio, revisados por Orden Ministerial del Ministerio de Justicia
de 17 de mayo de 1994, máxime al hallarse plenamente convalidados por el escrito recibido
del Ministerio de Justicia de fecha 26 de noviembre de 1997, en contestación al enviado
por este Consejo General en solicitud de la aplicación de la disposición adicional sobre
actualización de los aranceles que se recoge en el mencionado Real Decreto.
En la Revista Procuradores, nº 12 de 1997, se incluye una carta del Presidente
del Consejo, en la que se dice: “los Procuradores podemos presumir de ser
absolutamente respetuosos con la legislación vigente, y los que ostentamos
responsabilidades de gestión en los órganos corporativos de gobierno tenemos muy claro
que no vamos a permitir la más mínima alteración en la aplicación de las tarifas
arancelarias. No es el momento de entrar en valoraciones substantivas del tema; se trata
de un precepto de Ley, y para nada se van a permitir relajaciones en ningún compañero, o
lo que es igual, algún tipo de competencia desleal, sea bien o mal intencionada. Los
Procuradores tenemos definidas nuestras tarifas en tablas rígidas que son preceptivas
taxativamente para todos sin más. Cualquier alteración en ese sentido será perseguida y
penalizada con toda la fuerza que nos permita la norma estatutaria”.
4.
Notificado el Pliego de Concreción de Hechos a los interesados, y presentados por
éstos respectivos escritos de alegaciones al mismo, el 20 de octubre de 1999 la
Instructora dicta Providencia declarando conclusas las actuaciones y acordando la
redacción del informe previsto en el artículo 37.3 de la LDC.
5.
El 11 de noviembre de 1999 se redacta el Informe-Propuesta. En dicho Informe,
después de considerar que los Aranceles de Derechos de los Procuradores aprobados por
Real Decreto 1162/91 están derogados, habiéndose extralimitado el Consejo en sus
funciones al considerar obligatoria la aplicación de los aranceles en contra de la LDC y
sin amparo legal para ello, reforzando aún más la limitación ya existente de la
posibilidad de elección de Procurador en cualquier litigio en el territorio español,
formula la siguiente Propuesta:” Que por el Tribunal de Defensa de la Competencia:
1)
Se declare la existencia de una práctica restrictiva de la competencia prohibida
por el artículo 1.1.a) de la Ley 16/89, de Defensa de la Competencia y 81.1 del TUE,
consistente en la decisión del Consejo General de los Ilustrisímos Colegios de
Procuradores de los Tribunales de España de hacer aplicar, con carácter obligatorio por
parte de todos los procuradores de los Tribunales, los honorarios recogidos en los
aranceles aprobados por el Real Decreto 1162/91, con la amenaza de perseguir y penalizar
con toda la fuerza de la norma estatutaria su incumplimiento.
1.
que el R.D 1162/1991, de 22 de julio no está derogado por la Ley 7/1997, de 14 de
abril, reconociéndose así por la jurisprudencia.
2.
que la norma que fija los aranceles no puede ser una conducta prohibida por el art.
1.1 de la LDC.
4.
que, en
cualquier caso, la conducta del Consejo no puede ser sancionada al faltar el requisito de
la culpabilidad.
5.
que los aranceles no restringen la competencia y actúan en un doble sentido de
protección a la seguridad jurídica de los justiciables.
Por todo lo expuesto,
estiman que no existe infracción alguna del art. 1 de la LDC y del art. 81.1 del TUE,
solicitando que se dicte Resolución que, acogiendo las alegaciones formuladas, disponga
el archivo de las actuaciones sin imposición de sanción.
9.
El Tribunal deliberó y falló sobre el presente expediente en su sesión de Pleno
celebrada el día 31 de octubre de 2000.
10.
Son interesados:
- D. Ramiro Grau Morancho
- Consejo General de los Ilustres Colegios de Procuradores
de los Tribunales de España
1.
El día 11 de marzo de 1997, tras la aprobación en el Congreso de los Diputados
del texto definitivo de la Ley de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y Colegios
Profesionales, el Consejo General de los Ilustres Colegios de Procuradores de España da
traslado a todos los Colegios de un informe sobre dicha ley, refiriéndose en el apartado
IV del mismo a los aranceles, respecto de los que entiende que, al suprimirse la
expresión aranceles en el texto de la disposición derogatoria de dicha ley, todos los
aranceles existentes quedan totalmente vigentes y operativos, con carácter general, y
entre ellos los de los Procuradores”.
2.
En el acta de la reunión del Pleno del Consejo celebrada el 28 de abril de 1997,
se acuerda solicitar al Ministerio una actualización del arancel, lo que supondría su
convalidación. Como consecuencia de dicho acuerdo, mediante escrito de 12 de mayo de
1997, el Consejo eleva escrito a la Ministra de Justicia, en el que, en virtud de la
disposición adicional del Real Decreto 1162/91, propone que el arancel se modifique,
elevando en un 12,6% todas las cuantías fijas.
A dicha
solicitud el Ministerio de Justicia contesta mediante carta de fecha 26 de noviembre de
1997 cuyo contenido es del siguiente tenor :”se considera oportuno que se
constituya una comisión mixta para su estudio, sin perjuicio de que mientras tanto
continúen vigentes los aranceles hoy existentes”.
3.
En el acta de la reunión del Pleno del Consejo, celebrada el 28 de noviembre de
1997, se acuerda: “ratificar el contenido de todos los anteriores acuerdos adoptados
por el Pleno de este Consejo General, por los que se manifiesta la plena vigencia y
actualidad de los aranceles de los procuradores, aprobados por RD 1162/91, de 22 de julio,
revisados por Orden Ministerial del Ministerio de Justicia de 17 de mayo de 1994, máxime
al hallarse plenamente convalidados por el escrito recibido del Ministerio de Justicia de
fecha 26 de noviembre de 1997, en contestación al enviado por este Consejo General en
solicitud de la aplicación de la disposición adicional sobre actualización de los
aranceles que se recoge en el mencionado Real Decreto”.
4.
En la Revista Procuradores, nº 12 de 1997, se incluye una carta del Presidente del
Consejo, en la que se dice: “los Procuradores podemos presumir de ser
absolutamente respetuosos con la legislación vigente, y los que ostentamos
responsabilidades de gestión en los órganos corporativos de gobierno tenemos muy claro
que no vamos a permitir la más mínima alteración en la aplicación de las tarifas
arancelarias. No es el momento de entrar en valoraciones substantivas del tema; se trata
de un precepto de Ley, y para nada se van a permitir relajaciones en ningún compañero, o
lo que es igual, algún tipo de competencia desleal, sea bien o mal intencionada. Los
procuradores tenemos definidas nuestras tarifas en tablas rígidas que son preceptivas
taxativamente para todos sin más. Cualquier alteración en ese sentido será perseguida y
penalizada con toda la fuerza que nos permita la norma estatutaria”.
5.
Obra en el expediente informe del Ministerio de Justicia, de fecha18 de noviembre
de 1998, en el que, entre otras cosas, se concluye “que el régimen de los
aranceles de los Procuradores no ha sido derogado por la Ley 7/1997, de 14 de abril,
teniendo su cobertura legal en los artículos 36.5 de la ley de Asistencia Jurídica
Gratuita y el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales.
FUNDAMENTOS
DE DERECHO
PRIMERO: Constituye el objeto de la presente Resolución
determinar si, como afirma el Servicio, la decisión del Consejo General de los Colegios
de Procuradores de los Tribunales de España relativa a la aplicación por parte de todos
los Procuradores de los aranceles recogidos en el Real Decreto 1162/91, con la amenaza de
perseguir y penalizar su incumplimiento, constituye una infracción de los artículos 1.1
de la Ley de Defensa de la Competencia y 81.1 del Tratado de la Unión Europea.
No
obstante, antes de entrar de lleno en el examen de fondo de dicha cuestión, conviene
realizar una breve reflexión acerca de la competencia de este Tribunal.
Es
verdad, como afirma el Consejo denunciado y como señaló ya este Tribunal en Resolución
de 2 de noviembre de 1994, recaída en expediente nºr 83/94, que este Tribunal no es el
órgano competente para declarar derogadas o eliminar normas por anulación si vulneran
otras de rango superior, correspondiendo dicha función exclusivamente a los órganos
jurisdiccionales por tenerlo atribuido por la Constitución, la Ley Orgánica del Poder
Judicial y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Sin
embargo, ha de afirmarse que este Tribunal es el órgano competente para examinar y
determinar si una conducta infringe o no la Ley de Defensa de la Competencia (así lo ha
declarado el Tribunal Supremo en Sentencia Sala 1ª de 30 de diciembre de 1993), y en ese
examen debe y puede, sin duda, interpretar el alcance que ha de darse a ciertas
restricciones legales y reglamentarias cuando sean susceptibles de interpretación pues,
como señala el artículo 103.1 de la Constitución, “la Administración Pública
sirve... y actúa de acuerdo con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
Pero es
que, además, en relación ya con los Acuerdos del Consejo General expresados en los
Hechos declarados probados, es clara la competencia de este Tribunal para el examen de los
mismos.
En
efecto, es de indicar que en la Exposición de Motivos de la Ley 7/1997, se reconoce la
sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia,
modificando dicha Ley determinados aspectos de la actividad de los profesionales que
limitan la competencia y que son difícilmente justificables en una economía
desarrollada.
Así,
el art. 5 de la Ley, que modifica el artículo 2,1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero,
reguladora de los Colegios Profesionales, establece “El Estado y las Comunidades
Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizan el ejercicio de las
profesiones colegiadas de conformidad con lo dispuesto en las Leyes. El ejercicio de las
profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia y estará sujeto en
cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la Ley sobre Defensa de
la Competencia y a la Ley sobre Competencia Desleal...”, estableciéndose un nuevo
apartado 4 en el artículo 2, que dispone que “los acuerdos, decisiones y
recomendaciones de los Colegios con transcendencia económica observarán los límites del
artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia”, siendo
manifiesto que en el caso que examinamos los Acuerdos y decisiones del Consejo
expedientado tienen dicha transcendencia económica.
Por
tanto, resulta claro que este Tribunal tiene, en principio, competencia para determinar si
la conducta del Consejo expedientado vulnera o no los artículos 1 de la L.D.C. y 81.1 del
Tratado de la Unión Europea.
SEGUNDO: El art. 1 de la Ley de Defensa de la Competencia prohíbe
“todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o
conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de
impedir, restringir, o falsear la competencia en todo o en parte del mercado nacional y,
en particular, las que consistan en: a) la fijación, de forma directa o indirecta, de
precios o de otras condiciones comerciales o de servicio”, señalando el número
primero del artículo 2º, “que las prohibiciones del artículo 1º no se aplicarán
a los acuerdos, decisiones, recomendaciones y practicas que resulten de la aplicación de
una Ley o de las disposiciones reglamentarias que se dicten en aplicación de una
Ley”.
La
decisión del Consejo que ha dado lugar a este expediente, relativa a que se apliquen, con
carácter obligatorio por parte de todos los Procuradores de los Tribunales, los Aranceles
aprobados por Real Decreto 1162/91, con la amenaza de perseguir y penalizar su
incumplimiento constituye, en principio, una conducta restrictiva de la competencia
prohibida por el art. 1.1.a) de la LDC.
En
efecto, como ha manifestado este Tribunal en numerosas ocasiones, “el precio libre es
una institución básica de la economía de mercado. La libertad de precios, siempre que
se den las condiciones adecuadas, esto es, un número suficiente de oferentes y un
conocimiento suficiente de las alternativas por parte de los consumidores, es esencial
para obtener los beneficios de la competencia entre los distintos productores de bienes o
prestadores de servicios”(Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones de
junio de 1992).
No debe
olvidarse que la libertad de precios permite una mejor asignación de recursos,
crecimiento y empleo. Por ello, como pone de manifiesto el Servicio, es claro que desde la
óptica de la defensa de la Competencia, no se puede hablar de la necesidad de los
aranceles para garantizar la calidad o seguridad de los servicios que prestan los
Procuradores pues, además de que ésta se encuentra garantizada por las condiciones de
acceso a la profesión y otros factores, como la exclusividad de la actividad que ejercen,
la libertad de precios permite que el consumidor pueda obtener unos precios adecuados a
los servicios que se le ofrecen y, además, los oferentes de los mismos quedan en libertad
de imaginar, idear e innovar para ofrecer servicios que se acomoden más a la relación
calidad-precio
Por
tanto, en el terreno de los principios, resulta evidente que no puede aceptarse, como
pretende el Consejo expedientado, que “esa libertad” no queda afectada ni
limitada por la circunstancia de que los Procuradores cobren conforme a un Arancel, sino
que, por contra, las manifestaciones de aquél relativas a que el sistema de aranceles
presenta indudables ventajas en cuanto garantiza al justiciable un conocimiento definido
de los derechos económicos del Procurador, dentro de los costes de un proceso, en
función de los que decidir si le merece la pena iniciarlo, van, sin duda, contra el
principio de libre competencia, pues es obvio que un baremo colectivo de honorarios no
tiene relación alguna con los gastos efectivamente realizados por cada profesional, no
incluye los costes reales de las prestaciones realizadas por cada uno de ellos ni las
diferencias, organización y rentabilidad de sus despachos.
Hechas
las anteriores consideraciones, que se estiman necesarias habida cuenta de la
injustificada defensa que el Consejo expedientado pretende realizar, con carácter
general, de la necesidad de la existencia de los Aranceles, es lo cierto que la cuestión
que aquí realmente se plantea es si las decisiones del Consejo objeto de este expediente
que, como hemos dicho, entrarían dentro de las prohibiciones del artículo 1.1.a) tienen
o no suficiente habilitación y cobertura legal o, por el contrario, exceden de las
potestades que a aquél le corresponden.
TERCERO: Llegados a este punto, hemos de comenzar indicando que,
antes de la Ley 7/1997, de 14 de abril, resulta claro que la situación denunciada quedaba
legalmente amparada.
En
efecto, el art.5 ñ) de la LCP, 2/1974, si bien otorgaba a los Colegios Profesionales la
función de regular los honorarios mínimos de las profesiones, lo condicionaba a una
circunstancia “cuando aquéllos no se devenguen en forma de aranceles, tarifas o
tasas”, en cuyo caso se establecía la competencia estatal sobre los honorarios,
otorgando en este caso a los Colegios una facultad de información, así el art. 2.2 de la
citada LCP establecía que “ los Consejos Generales y, en su caso, los Colegios de
ámbito nacional informarán preceptivamente los proyectos de ley o de disposiciones de
cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones
profesionales, entre las que figurarán el régimen de honorarios cuando se rijan por
tarifas o aranceles”.
En
consonancia con dichas disposiciones, y en virtud de la autorización que la disposición
final de la Ley 2/1974 concedió al Gobierno para desarrollarla, se aprobaron los Reales
Decretos 2046/1982, de 30 de julio y 1427/1983, de 25 de mayo, cuyo art. 17 establecía el
régimen de arancel para los Procuradores, fijándose éstos por Real Decreto de 22 de
julio de 1991,(cuya cuantía fue actualizada por Orden Ministerial de 1994).
En
definitiva, resultaba lógico que en virtud de dichas normas, los Procuradores estaban
sujetos a arancel, la fijación de éstos correspondía a la Administración General y,
por tanto, las decisiones del Consejo objeto de este expediente, aunque anticompetitivas,
no estaban prohibidas al tener amparo en la normativa vigente, entrando dentro de las
funciones del Consejo, como órgano representativo y coordinador de los Procuradores, velar por el cumplimiento de dichas obligaciones
(art.9 de la Ley13 de febrero de 1974, de Colegios Profesionales).
A
partir de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de acuerdo con los principios que la inspiran
(economía de mercado, los precios han de ser libres), se reconoce con carácter general
la sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia,
eliminando la potestad de los Colegios Profesionales para fijar honorarios mínimos,
pudiendo tan sólo establecer baremos de honorarios orientativos.
Así se
declara en la Exposición de Motivos de dicha Ley, modificándose el art. 2.1 de la Ley
2/1974 de 13 de febrero, que se redacta de la siguiente forma: “el Estado y las
Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizan el
ejercicio de las profesiones colegiadas de conformidad con lo dispuesto en las Leyes. El
ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia y
estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la
Ley de Defensa de la Competencia y a la Ley de Competencia Desleal...”,
modificándose también el art. 5.ñ) de la Ley 13 de febrero de 1974, que queda redactado
de la siguiente manera: “corresponde a los Colegios Profesionales... ñ)-establecer baremos de honorarios que tendrán
carácter meramente orientativo”.
Se
establece así un principio incuestionable: la oferta de servicios por los profesionales
colegiados y la fijación de su remuneración están sometidas a la Ley de Defensa de la
Competencia y a la Ley de la Competencia Desleal y, en consonancia con ello, la
Disposición Derogatoria de dicha Ley 7/1997, de 14 de abril, dispone literalmente:
“quedan derogadas las normas legales o disposiciones administrativas que se opongan a
lo previsto en la presente Ley.
En
concreto, en materia de Colegios Profesionales, quedan derogados los preceptos contenidos
en normas generales o especiales de igual o inferior rango que se opongan o resulten
incompatibles con lo establecido en la presente ley, incluidas las que establecen tarifas,
los Estatutos, generales, o particulares, los Reglamentos de régimen interior y demás
normas de los Colegios. Quedan, no obstante, vigentes las normas que, con amparo en una
Ley, regulan los aranceles de los Notarios, Corredores de Comercio y Registradores de la
Propiedad y Mercantiles.
Queda
igualmente derogado el Real Decreto 2512/1977, de 17 de junio, salvo en sus aspectos no
económicos...” .
De
dicha Disposición Derogatoria parece desprenderse con claridad la voluntad del legislador
de derogar todas aquellas normas que sean contrarias a la LDC. Sin embargo, se plantean
problemas respecto a si cabe considerar o no vigentes los Aranceles de los Procuradores,
toda vez que dicha disposición no contiene una derogación expresa del Real
Decreto1162/1991, de 22 de julio.
Por
tanto, la cuestión que surge seguidamente en este expediente es si dicho Real Decreto ha
sido o no derogado y si tiene o no suficiente apoyo legal a los efectos del art. 2 de la
LDC, pues de la solución que se dé a dicha cuestión dependerá la calificación de la
actuación del Consejo expedientado.
CUARTO: Llegados a este punto, hemos de comenzar indicando que el
artículo 2.2 del C. Civil señala que “las Leyes sólo se derogan por otras
posteriores y la derogación sólo tendrá el alcance que expresamente se disponga,
extendiéndose siempre a todo aquello que la nueva Ley, sobre la misma materia, sea
incompatible con la anterior”, recogiendo el Título Preliminar del Código Civil,
como última precisión en el referido precepto que “por la simple derogación de una
Ley no recobran vigencia las que ésta hubiera derogado”.
Por
tanto, la derogación supone la privación de eficacia de una norma válida por medio de
otra norma posterior e implica una modificación y abolición de una norma jurídica, lo
que se traduce en el principio general de reconocimiento en nuestro sistema jurídico de
que las Leyes sólo se derogan por otras posteriores, de modo expreso, cuando el
legislador así lo declara y, de modo tácito, cuando la ley es incompatible con la
anterior.
En el
caso de la derogación expresa, no existe dificultad para aplicar la regla esencial del
Derecho, consistente en que la ley posterior deroga la ley anterior, pero cuando la ley no
contiene una cláusula derogatoria explícita, nace la cuestión de averiguar qué
disposiciones quedan derogadas en cada caso. En este sentido, la Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo (entre otras, STC 1981/4, y STS 26 de marzo
de 1998, sala 3ª, sección sexta), en interpretación del art. 9.3 de la Constitución en
relación con el art. 1.2 del Código civil, señalan que “para que se admita la
derogación de la anterior disposición por la nueva, se tienen que cumplir, al menos,
tres presupuestos, cuales son: a) la igualdad de la materia de ambas leyes, b) la
identidad de los destinatarios de los mandatos legales y c) la contradicción e
incompatibilidad entre los fines de los referidos preceptos”.
Pues
bien, en el caso que examinamos, la aplicación de tales presupuestos no resuelve
fácilmente la cuestión siendo, por ello, las resoluciones y opiniones al respecto
contradictorias.
En
efecto, mientras que, por un lado, es defendible la tesis mantenida por el Servicio
estimando que dicho Real Decreto ha sido derogado, pues sin duda puede concluirse que el
mantenimiento de los Aranceles de los Procuradores sobrepasa la voluntad real del
legislador cuando, tras la Ley 7/1997, los únicos Aranceles y Tarifas vigentes son los
relativos a los Notarios, Corredores de Comercio y Registradores de la Propiedad, que son
los únicos que tienen amparo en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios
Públicos, y ni siquiera los correspondientes a éstos profesionales tienen ya el
carácter de fijos pues, tras el Real-Decreto -Ley 6/1999, de 16 de abril, se ha
modificado el régimen de estos aranceles, pasando de fijos a máximos.
De
manera que, si nos atenemos a una interpretación literal, podríamos, sin duda, concluir
en la derogación del Real Decreto de los Aranceles de los Procuradores, aunque no se
mencione expresamente, pues tampoco se menciona el Real Decreto 314/1979, de 14 de enero,
que regula las tarifas de honorarios de los Aparejadores y Arquitectos Técnicos
(modificado por Real Decreto 270/1988, de 25 de marzo) y no se discute que se encuentra
derogado. ¿Qué razón existe para que se mantengan los Aranceles de los Procuradores y,
además con el carácter de fijos, cuando no existe duda de que la evolución normativa pone de manifiesto que la uniformidad en
materia de honorarios, tarifas o aranceles es contraria a las normas de competencia a la
que se sujetan la actividad de los Colegios?.
Sin
embargo, no podemos dejar de tener presente que la cuestión no es tan clara y
nítidamente resuelta. En efecto, además de
los argumentos expuestos por el Ministerio de Justicia en el informe que obra en este
expediente (obrante en los folios 78 a 91 ), que considera que los Aranceles de los
Procuradores están vigentes, y de los razonamientos contenidos en el Auto de la Audiencia
Provincial de Valladolid, de fecha 12 de marzo de 1998 que si bien no tiene, como es
sabido, carácter vinculante alguno para esta Resolución, no puede dejar de ser
considerada al constituir en la actualidad la única Resolución judicial que ha resuelto
expresamente esta cuestión, (obrante en los folios 30 y siguientes de este
expediente),existen otros argumentos que dan lugar a entender que pueda ser dudoso que el
expresado Real Decreto haya perdido su vigencia en virtud de la derogación tácita
incluida en la Disposición Derogatoria única de la Ley 7/1997.
En
efecto, es de indicar que los Aranceles de los Procuradores no constituían un derecho
corporativo, sino que se trataba de una potestad de la Administración. Es decir, al
amparo de lo dispuesto en el derogado art. 5.ñ de la Ley de Colegios Profesionales de
1974 y del art. 2.2 de la misma, no todos los Colegios Profesionales tenían la facultad
de regular los honorarios mínimos. Era preciso que no se devengasen en forma de
“aranceles, tarifas o tasas”, pues en este caso la competencia de determinarlos
correspondía a la Administración, cuya competencia, frente a la de los Colegios
Profesionales, se fundamentaba no en evitar la competencia desleal, sino en lograr una
mayor protección de los ciudadanos, pues se estimaba que tasando los honorarios que el
profesional podía cobrar se evitaba la comisión de abusos por el profesional.
La Ley
7/1997, al modificar el art. 5.ñ, parece que unifica la potestad de los Colegios
Profesionales a la hora de fijar baremos de honorarios orientativos, otorgando dicha
función a los Colegios que no la tenían (como los Procuradores), pero, sin embargo,
sigue reconociendo la función del Estado o
Comunidades Autónomas, para la fijación de aranceles o tarifas de honorarios
profesionales, pues deja subsistente el citado art. 2.2.de la LCP de 1974. ¿Significa
dicha situación que la reforma de 1997, suprime sólo la posibilidad de los Colegios de
fijar honorarios mínimos, o también las facultades que en esta materia tenía la
Administración General?.
Por
otra parte, se ha de tener en consideración que la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, de
8 de enero de 2000, que entrará en vigor en el próximo mes de enero de 2001, al regular
todo el procedimiento de tasación de costas (en los arts.242 y siguientes), parece partir
de la existencia de un régimen de Aranceles de los Procuradores, no sólo porque
expresamente así se establece en el art. 242, cuando dispone que “ se regularán con
sujeción a los aranceles los derechos que correspondan a los funcionarios, procuradores y
profesionales que a ellos estén sujetos”, sino también porque, a diferencia de lo
que ocurre cuando se trata de los honorarios de los Abogados, en cuyo caso prevé la
posibilidad de impugnar por excesivos sus honorarios, se suprime dicha vía en el caso de
los Procuradores, al presuponer la existencia de un sistema de Aranceles.
Finalmente,
si a esta situación añadimos que excepto en contadas ocasiones (el Juzgado de Primera
Instancia e Instrucción nº 5 de Orihuela), la práctica forense viene aplicando el
sistema de Aranceles de los Procuradores, aplicación que también se ha realizado por el
Tribunal Supremo, en sentencias 23-3-2000 y 9-3-2000, en cuyos razonamientos, si bien
resuelven tasaciones de costas practicadas en el año 1999 y relativas a derechos de los
Procuradores devengados antes de la reforma (en ambos casos, la sentencia que puso fin al
pleito fue en el año 1996), sin embargo, no contienen referencia alguna a la posible
derogación del citado Real Decreto que aplican.
Ante
esta situación, teniendo en cuenta que nos encontramos en un procedimiento sancionador,
en el que la declaración como prohibida por el art. 1.1 de la LDC del Consejo
expedientado, como afirma el Servicio, exige, sin duda, una interpretación respecto de la
que existen dudas razonables y respecto de la que este Tribunal no podría entrar sin
sobrepasar los límites permitidos por el art. 25.1 de la CE. en cuanto que el encaje de
la conducta objeto de este expediente en el referido precepto requiere una interpretación
extensiva “in malam partem” y por ello lesiva del principio de legalidad,
que en el ámbito del derecho sancionador constituye un presupuesto básico y esencial
(sentencia Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 1993), resulta obligado declarar que
las conductas de referencia llevadas a cabo por el Consejo General expedientado no pueden
ser calificadas como infractoras del art. 1.1 de la LDC vigente en el momento en que
acontecieron, ni del art. 81.1 del T.U.E. que, en ningún caso, se vería afectado por las
decisiones objeto de este expediente, habida cuenta de que el ámbito de actuación de los
Procuradores es, en principio, el del partido judicial en el que se encuentran
colegiados.
QUINTO: No obstante, a pesar de lo dicho anteriormente, de los
Fundamentos expuestos se desprende que, aunque al tiempo de la comisión de las conductas
objeto de este expediente, las mismas no ostentan relevancia infractora, ello no ocurre a
partir de la modificación de la LDC efectuada por Ley 52/1999, de 28 de diciembre,
vigente en la actualidad, que modifica el art. 2 de la LDC, que se redacta ahora de la
siguiente manera: ”las prohibiciones del artículo 1 no se aplicarán a los
acuerdos, decisiones, recomendaciones y prácticas que resulten de la aplicación de una
Ley.
Por
el contrario, serán de aplicación a las situaciones de restricción de competencia que
se deriven del ejercicio de otras potestades administrativas o sean causadas por la
actuación de los poderes públicos o las empresas públicas sin dicho amparo legal”.
Por lo
cual, es claro que, en la actualidad, conductas semejantes a las aquí contempladas, al
carecer de dicha obligada cobertura legal (pues el Reglamento de Aranceles aprobado por
Real Decreto1162/1991 deviene ineficaz a estos efectos), sí que pueden ser objeto de
reprensión siendo, por ello, imprescindible la regulación legal de esta materia si se
considera oportuno su mantenimiento en el régimen actual, ya que las referencias que a
los Aranceles de los Srs. Procuradores se hacen desde otros textos positivos como
la Ley 1/96, de 10 de enero, de Asistencia Gratuita o la nueva Ley de
Enjuiciamiento Civil, con entrada en vigor prevista para el próximo mes de Enero, no
pueden considerarse en modo alguno el requisito legal contemplado en el nuevo artículo 2
de la LDC pues, una cosa es la referencia normativa a una institución y otra muy
distinta, el rango normativo necesario para la habilitación y regulación concreta de
ésta. Lo mismo ocurre con el art.2.2 de la Ley 2/1974. Dicha norma, que no ha sido
modificada por la Ley 7/1997, si bien habilita al Gobierno para que, en su caso, regule
esta materia, no sanciona ni presupone que los honorarios de los Procuradores deban
fijarse por este procedimiento.
En tal
sentido, este Tribunal considera necesario hacer uso de las facultades que el artículo
2.2 de la LDC le confiere, elevando Informe al Gobierno de la Nación con la sugerencia de
la supresión expresa de los Aranceles de los Procuradores, con las rectificaciones
necesarias contenidas en la Ley procesal, por considerar a los mismos perturbadores del
régimen de libre competencia establecido en la Ley en la misma medida que para las otras
profesiones contempladas en ella y sin que existan razones que justifiquen un trato
distinto entre ellas o, en todo caso, la fijación de dichos aranceles con el carácter de
máximos (como se ha efectuado con otras profesiones), lo que redundaría, a la postre, en
beneficio del usuario de los servicios que dichos profesionales prestan permitiendo, a la
vez, el libre juego de la competencia por debajo de tales límites, resultando en este
caso imprescindible, por las razones anteriormente expuestas, que dicha fijación se lleve
a cabo en disposición con carácter jerárquico de Ley.
2.
Elevar informe al Gobierno, en los términos expuestos en el último Fundamento de
Derecho, al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley de Defensa de la
Competencia.
Comuníquese
esta Resolución al Servicio de Defensa de la Competencia y notifíquese a los
interesados, haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso en vía administrativa,
pudiendo interponer recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional en el
plazo de dos meses contados desde la notificación de esta Resolución.
VOTO PARTICULAR
QUE FORMULAN LOS VOCALES SRES. CASTAÑEDA BONICHE, COMENGE PUIG Y MARTINEZ AREVALO
Lamentamos
discrepar de la mayoría del Tribunal en la Resolución del expediente 477/99,
Procuradores, tanto en su consideración de la supuesta cobertura legal que pudiera tener
el acuerdo de 11 de marzo de 1997 del Pleno del Consejo
General de Procuradores como en la interpretación restrictiva de la Ley 7/97
según la cual los Colegios de Procuradores no estarían incluidos en lo dispuesto en
dicha Ley.
1. En el quinto
Fundamento de Derecho de la Resolución de la que discrepamos se razona que el acuerdo
objeto del expediente tenía cobertura legal
en el momento de producirse y carecería de ella ahora como consecuencia del cambio de
redacción del artículo 2 LDC introducido en 1999. En efecto, se dice que, aunque al
tiempo de la comisión de las conductas objeto de este expediente, las mismas no ostentan
relevancia infractora, ello no ocurre así a partir de la modificación de la LDC
efectuada por Ley 52/1999, de 28 de diciembre, vigente en la actualidad, que modifica el
art. 2, que se redacta ahora de la siguiente manera...Por lo cual es claro que, en la actualidad, conductas semejantes a las aquí
contempladas, al carecer de dicha obligada cobertura legal (pues el Reglamento de
Aranceles aprobado por Real Decreto 1162/1991 deviene ineficaz a estos efectos) sí que
pueden ser objeto de reprensión...
Discrepamos de
esta interpretación por considerar que desde la publicación el 8 de junio de 1996 del
Real Decreto-ley 7/1996, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y fomento y
liberalización de la actividad económica, resultaba aún más claro que con la
redacción inicial del artículo 2 LDC que las prohibiciones del artículo 1 LDC son
también aplicables a las situaciones de restricción de la competencia que se derivan del
ejercicio de potestades administrativas o que son causadas por la actuación de las
Administraciones públicas si no resultan de la aplicación de una ley o si no constituyen
disposiciones reglamentarias dictadas en aplicación de una ley.
Las últimas
disposiciones sobre la fijación de los aranceles de los Procuradores, RD. 1162/1991 y
Orden del Ministerio de Justicia de 17 de mayo de 1994, ni tienen rango jurídico de ley ni forman parte del desarrollo reglamentario de
ninguna ley, por lo que resulta obvio para los firmantes de este voto particular que las conductas que se examinan en este expediente
carecían de cobertura legal en el momento de producirse y, por ello, ostentaban relevancia infractora y podían ser
objeto de reprensión.
2. En cuanto a la interpretación de la Ley
7/97, creemos que con los criterios que establece el artículo 3.1 del Código Civil, es decir, considerando el
texto, el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, la realidad social y el
espíritu y finalidad de la norma, ésta incluía, a todos los efectos, a los Colegios de
Procuradores.
Por lo que se
refiere al texto de la Ley 7/97, en su Exposición de Motivos...con carácter general,
se reconoce la sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre
competencia y en el artículo 1 se
establece que ... el ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen
de libre competencia y estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de
su remuneración, a la Ley de Defensa de la
Competencia y a la Ley de Competencia Desleal.
Además, la Ley contiene una disposición derogatoria de carácter muy general en la que,
aparte de establecer (o más bien recalcar lo que es obvio según la doctrina tradicional
relativa a la vigencia de las leyes) que quedan derogados las normas legales o preceptos
administrativos que se opongan a la presente Ley, enumera taxativamente una serie de
disposiciones en materia de Colegios que quedan derogadas, entre las que se encuentran las relativas a tarifas, que, de
acuerdo con la interpretación habitual del término y con la definición precisa que le
da la Real Academia Española, incluyen a los aranceles, que constituyen un subconjunto
del conjunto total de tarifas. Finalmente, la propia disposición derogatoria excluye de
la derogación a tres Colegios Profesionales que precisamente perciben sus honorarios
mediante arancel. Esta referencia permite comprobar que el legislador considera a los
aranceles como subconjunto de las tarifas, ya que, de lo contrario, no hubiera sido
necesario eximir ciertos aranceles de las normas relativas a tarifas. Por otra parte,
entre los Colegios excluidos de la derogación no se encuentran los de Procuradores y no
existe en la cláusula derogatoria consideración general alguna que pudiera dar pie a una
interpretación extensiva de las excepciones a la derogación.
Con respecto a la
consideración del contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad
social del tiempo en que debe ser aplicada la Ley 7/97,creemos que la interpretación de
la misma no deja tampoco resquicio a ningún tipo de duda. La economía española se
encontraba en una fase en la que resultaba necesario modernizar sus instituciones,
eliminando rigideces y buscando un comportamiento más flexible que permitiera la
adaptación a unas circunstancias que cada día cambian con mayor frecuencia y celeridad.
Esa flexibilización había sido recomendada por numerosas instituciones internacionales
(FMI y OCDE, entre otras) y había formado parte del programa del partido llegado al
Gobierno en 1996; la flexibilización y modernización de la economía formaba parte
también del conjunto de políticas preconizadas y adoptadas por los Jefes de Gobierno y
los Ministros de Economía y Hacienda de la Unión Europea. En definitiva, para lograr una
mayor capacidad de respuesta de la economía española se hacía necesario eliminar una
serie de disposiciones normativas caracterizadas por su extremada rigidez y que, como
señala la Exposición de Motivos de la Ley
7/97, resultaban difícilmente justificables en una economía desarrollada.
Con respecto a los
antecedentes legislativos, consta en el expediente copia de las actas de la discusión
parlamentaria de la Ley 7/97 y puede apreciarse en ellas el espíritu de establecer una
norma genérica válida para el conjunto de la regulación de los colegios profesionales,
no hacer exclusiones, no hacer normas específicas para el colegio A o el Colegio B (folio 231). También se puede observar en ellas
la frecuencia con la que se intenta introducir enmiendas que excluyan a los Colegios de
Procuradores de la aplicación de la Ley (folios 232, 233, 249, 251) sin que tales
enmiendas prosperen.
En los debates
parlamentarios se encuentran también, dicho sea de paso, frecuentes referencias (folios
229, 230, 247, 250) al reconocimiento del papel inspirador que para este cambio
legislativo jugó el Informe sobre el libre
ejercicio de las profesiones publicado en 1992 por el Tribunal de Defensa de la
Competencia.
La inserción de
la norma en el contexto histórico y en la realidad social del tiempo en que ha de ser
aplicada es, pues, clara. También lo es su relación con el resto del ordenamiento
jurídico: es una relación de declarado antagonismo hacia todo un conjunto de normas de
fijación de los honorarios de los profesionales colegiados.
Considerando,
pues, indudable que la Ley 7/97 derogó el RD
1162/91 y que en el momento del acuerdo denunciado y de la publicación de la advertencia
del Presidente del Consejo General de Procuradores que se cita en el cuarto hecho probado no existía cobertura legal alguna para la
conducta anticompetitiva denunciada, los firmantes de este voto particular estiman que el
Tribunal debería haber declarado la conducta prohibida, intimado a su cese e impuesto la
multa correspondiente.