El origen del presente Libro Blanco se encuentra en la preocupación del Consejo General del Poder Judicial, elegido por el Congreso de los Diputados y el Senado en julio de 1996, respecto al estado de la Administración de Justicia en España, consecuencia de los problemas estructurales, funcionales y organizativos de la misma, y a la necesidad de abordar una reforma en profundidad. Esta preocupación no resulta únicamente de que el Consejo cumpla la obligación de todo poder público de examinar críticamente el estado del área o materia encomendada a su gestión, para detectar deficiencias y proponer mejoras, sino también de la conciencia de que, aun tras las profundas reformas que ha experimentado la Justicia en nuestro país, existe en la sociedad un extendido estado de opinión que refleja una profunda insatisfacción con el CAPITULO funcionamiento de la Administración de Justicia, y que afecta, o puede afectar muy negativamente, a la confianza del pueblo español en ella.

I. Consideraciones generales

Elemento esencial y previo para el correcto funcionamiento del sistema judicial en la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos es la posibilidad de que éstos accedan efectivamente a Juzgados y Tribunales. Pero, además, es imprescindible que ese acceso se produzca con la necesaria asistencia técnica, ante la inevitable complejidad, en la gran mayoría de los casos, de las cuestiones procesales y de fondo inherentes a todo procedimiento, y ante la necesidad de que la defensa de intereses y derechos se lleve a cabo con todas las garantías. En esta primera fase, pues, se plantean sobre todo los problemas relativos a esa asistencia: su necesidad, quién debe prestarla, qué cualificaciones debe reunir y cómo subvenir, en su caso, a la falta de recursos propios para litigar. Por ello, la información recabada para la elaboración del Libro Blanco en este aspecto, se centró, por un lado, en el papel respectivo de los profesionales en estas materias (procuradores, abogados, graduados sociales) y, por otro, en su formación y acceso a la profesión, y en los mecanismos de defensa gratuita.

II. La representación: Los procuradores de los Tribunales

La profesión de procurador encuentra sus orígenes, en los «personeros» de las Partidas. Tiene, pues, una honda raigambre histórica. Nacida esta profesión para proteger la igualdad de las partes en juicio, tiene como atribución única la representación procesal.

Esta función de representación procesal, como cometido propio del procurador, aparece recogida con carácter general en el artículo 438 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, particularmente, en los artículos 3 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 118, 119, 277 y 652 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, 18 de la Ley de Procedimiento Laboral y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Desde el punto de vista corporativo, los procuradores se encuentran sometidos a su Estatuto General, aprobado por el Real Decreto 2046/1982, de 30 de julio.

La figura del procurador, en el ámbito de la Administración de Justicia, ha venido siendo cuestionada a lo largo de los últimos años. De hecho, su posición como profesional diferenciado del abogado es patrimonio de pocos países en nuestro entorno socio-cultural. En concreto, el procurador subsiste exclusivamente en Portugal, España e Irlanda. En países como Alemania y Francia las profesiones de abogado y procurador se han fusionado y en el Reino Unido las funciones de representación procesal las tienen asignadas básicamente los sollicitors y los barristers.

A pesar de esta inclinación manifiesta en el Derecho comparado hacia la desaparición de la figura del procurador como profesión diferenciada, lo cierto es que en España el contenido de esta actividad existe (representar, recibir notificaciones, transmitirlas, gestionar los fondos, presentar escritos...) y, por tanto, resulta útil y conveniente el mantenimiento de la procura sin perjuicio de la actualización y de la revisión, en su caso, de sus formas de actuación. De hecho, en los trabajos previos a la elaboración de este Libro Blanco, las distintas fuentes jurídicas consultadas, especialmente los jueces y magistrados, se han mostrado partidarios de establecer la preceptiva intervención del procurador en todo tipo de procedimientos o, al menos, en aquellos de mayor entidad. Han argumentado, en apoyo de esta tesis, que en aquellos procedimientos en que no se exige dicha intervención se originan importantes disfunciones y dilaciones en la tramitación de las actuaciones. En este mismo sentido, el propio Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto la trascendencia de la intervención del procurador en el correcto desarrollo del proceso «sin cuya colaboración no sólo se resentiría gravemente el normal funcionamiento del mismo, sino que resultarían de imposible cumplimiento las garantías de efectividad y defensa que impone la Constitución a la tutela judicial» (STC 110/1993).

Vinculándonos a este parecer, entendemos que en nuestro país debería considerarse la conveniencia de tender a un sistema en el que, manteniendo la figura del procurador como representante de los ciudadanos ante los Tribunales, pudiera el mismo también asumir otros cometidos de colaboración con los órganos jurisdiccionales y con los abogados directores de la defensa de las partes en el procedimiento, concretamente en el marco de los actos de comunicación, en las fases procesales de prueba y ejecución y en los sistemas de venta forzosa de bienes embargados, en los términos y con las limitaciones que se establecen en otras partes de este estudio.

Además, el perfeccionamiento progresivo de los sistemas de comunicación informática y electrónica ha de comportar las imprescindibles reformas de los procedimientos tradicionales de notificación y recepción de documentos, con la consiguiente reducción de dilaciones. En esta cuestión es de vital importancia la colaboración de los procuradores de los Tribunales.

Salvando las particularidades propuestas en este mismo Libro Blanco con relación a cada uno de los órdenes jurisdiccionales, habría de exigirse la intervención preceptiva del procurador cuando se litigara ante los órganos colegiados y en aquellos procedimientos de mayor trascendencia que se siguieran ante los Juzgados. Ello ha de entenderse sin perjuicio de que, hasta un límite razonable y en función de la entidad del litigio, el propio letrado, director-técnico, pueda asumir también la representación del litigante.

En cuanto a la formación inicial y continuada de estos profesionales, debe referirse aquí expresamente la conveniencia de que los procuradores, como presupuesto para el inicio del ejercicio profesional, sean sometidos a algún tipo de prueba oficial acorde con sus cometidos, aunque sobre esta cuestión se incidirá más ampliamente en el apartado siguiente.

III. La Defensa: El abogado

El abogado ocupa un lugar esencial en la Administración de Justicia, por cuanto le corresponde la dirección, asesoramiento y defensa de las partes en toda clase de procesos, con lo que su posición aparece íntimamente ligada a los derechos fundamentales recogidos en los artículos 17.3 y 24.2 de la Constitución. El abogado tiene también una intervención no menos decisiva en la fase previa a la exigencia de los derechos de los ciudadanos y en la evitación de los procesos. El propio artículo 441 de la Ley Orgánica del Poder Judicial compele a los poderes públicos a garantizar la asistencia y defensa de abogado, en los términos establecidos en la Constitución y en las leyes. Es por ello que en la Administración de Justicia, el artículo 27 del Estatuto General de la Abogacía aprobado por Real Decreto 2090/1982, de 24 de julio, establece la vinculación del abogado al fin supremo de la Justicia. Para un mejor cumplimiento de estos fines, sería necesario potenciar una mayor colaboración entre abogados, procuradores y jueces. Ello se podría materializar a través de la organización conjunta de cursos de formación inicial y continuada, flexibilidad del horario de la oficina judicial, programas de cooperación y cualesquiera otras formas de colaboración en su sentido más amplio.

Desde esta inicial perspectiva, y salvando las particularidades propias de cada orden jurisdiccional, la regla general ha de ser la preceptiva intervención de letrado debidamente habilitado en todos los procedimientos. Ello no obstante, dicha regla general debe encontrar una excepción en los procedimientos de menor entidad, ya que mal puede exigirse a los ciudadanos la asunción de unos gastos de defensa superiores a aquellos beneficios que pudiera reportarles la legítima satisfacción de sus pretensiones.

Por otro lado, criterios de racionalización en determinadas clases de procedimientos, aconsejan no descartar la posibilidad de reconducir la iniciativa de los ciudadanos en el ejercicio de concretas y específicas pretensiones a las denominadas «demandas formulario», si bien garantizando que las funciones de representación y defensa en los procedimientos que aquéllas originen no puedan ser asumidas por otros profesionales que los abogados, procuradores o, en el ámbito de la jurisdicción social, los graduados sociales.

En todo caso, debería configurarse como una potestad del juez la posibilidad de advertir o, incluso, exigir a las partes la defensa por letrado, cuando así lo considerara necesario a la vista de la complejidad del asunto, para garantizar el principio de igualdad en el proceso, aunque no fuera preceptiva su intervención, siempre que uno de los litigantes compareciera asistido de letrado. Con ello se daría cumplida acogida a la doctrina del Tribunal Constitucional, en cuya jurisprudencia se expresa que el derecho a la defensa y a la asistencia letrada consagrado en el artículo 24.2 de la Constitución tiene por finalidad asegurar la efectiva realización de los principios procesales de igualdad y de contradicción, e impone a los órganos judiciales el deber positivo de evitar desequilibrios entre la respectiva posición de las partes en el proceso o limitaciones en la defensa que puedan inferir a alguna de ellas un resultado de indefensión constitucionalmente prohibido (SSTC 208/1992, 7/1986 y 47/1987, entre otras).

Sin duda una de las cuestiones que más preocupan a los distintos foros jurídicos es la de la formación de los abogados y, asimismo, la de los procuradores. Es evidente la necesidad de articular un sistema de formación obligatoria para los abogados y procuradores previa al desempeño de la profesión, así como procedimientos de formación continuada durante toda su vida profesional.

Por lo que se refiere a la formación inicial, España es el único país de la Unión Europea en el que abogados y procuradores pueden ejercer la profesión exclusivamente tras obtener la licenciatura en Derecho y formalizar su inscripción colegial. Ello lleva a considerar la conveniencia de establecer algún procedimiento de formación obligatoria previo al inicio del ejercicio profesional. Dicho procedimiento debería venir condicionado a la superación de algún tipo de prueba oficial e inspirarse en cualquiera de los sistemas de acceso a la profesión implantados en los diferentes países de la Unión Europea.

Por otro lado, la trascendencia de la función que desarrolla el abogado en relación con los derechos e intereses de los ciudadanos, aconseja la exigencia de elevados niveles de formación en las propias universidades.

En cuanto a la formación continuada, lógicamente habrá de centralizarse y gestionarse por los Colegios Profesionales, sin perjuicio del mantenimiento del régimen actualmente vigente respecto de la formación de quienes prestan los servicios de asistencia jurídica gratuita.

El sistema de asistencia jurídica gratuita, tal como se encuentra actualmente configurado en la Ley 1/1996, de 10 de enero, del mismo nombre, ha de considerarse básicamente adecuado. Ello no obstante, se observa la conveniencia de ampliar sus medios personales y materiales, así como la necesidad de perfeccionar el funcionamiento de los servicios de orientación jurídica, instrumentos fundamentales en la evitación de prestaciones del servicio y tramitación de procedimientos inútiles o sin ningún fundamento.

También tendrían que ser objeto de reconsideración las previsiones recogidas en la Ley 1/1996 en lo que se refiere a la asistencia gratuita de los ciudadanos extranjeros. En efecto, como se ha puesto de manifiesto por algún sector doctrinal, limitar los beneficios de la asistencia jurídica gratuita exclusivamente a aquellos extranjeros nacionales de Estados vinculados con España por Tratados internacionales, no deja de ser discutible desde la perspectiva constitucional. No hay que olvidar que, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución, todas las personas –incluidos los extranjeros– tienen derecho a la tutela judicial efectiva y a la defensa y asistencia de letrado, precepto que ha de ponerse en relación con el 119 de nuestra Carta Magna que prevé la gratuidad de la justicia en todo caso, «respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar».

Sería igualmente conveniente que la Ley 1/1996 precisara con más concreción la extensión de la justicia gratuita en cuanto a las personas jurídicas, excluyendo terminante y expresamente el beneficio respecto de las sociedades de capital.

Por lo que se refiere al turno de oficio, parece imprescindible dotarlo del número de letrados suficiente, garantizando a sus integrantes no sólo el necesario nivel de calidad, mediante los medios generales de control de la formación para el acceso a los turnos y de prestación del servicio con la atención precisa al ciudadano, sino también una retribución adecuada.

La atención en la prestación del servicio ha de ser motivo de preocupación. Según la encuesta llevada a cabo por Demoscopia en julio de 1997, por encargo del Consejo General del Poder Judicial, entre usuarios de la Administración de Justicia, en los Juzgados del orden penal el 50 por ciento de los usuarios entrevistados manifestaron estar defendidos por abogados del turno de oficio. Las prestaciones de estos abogados no dejan de ser sometidas a crítica: de los entrevistados que habían estados presos, un 53 por ciento no habían sido visitados por sus abogados de oficio en la prisión. Entre quienes no habían sufrido la situación de prisión un 39 por ciento manifestó no haber preparado con su abogado su declaración ante el Juzgado o el acto del juicio oral.

Particular interés merece, como propuesta, la tendencia a potenciar la intervención del abogado en actividades de mediación, transacción y arbitraje, cometidos esenciales para limitar el número de asuntos que llegan a los Juzgados y Tribunales.

En otro orden de cosas, sería conveniente regular, de forma expresa y suficiente, la atribución exclusiva y excluyente a los Colegios Profesionales de la habilitación de los letrados en los procedimientos –de conformidad con el artículo 36 de la Constitución–, sin perjuicio de las facultades de policía de estrados propias del órgano jurisdiccional y del establecimiento de mecanismos de información entre los Colegios y los Juzgados y Tribunales. Dicha regulación normativa debería extenderse a las atribuciones de los letrados y a las diferentes maneras de ejercer la profesión, con especial consideración al ejercicio ante los Tribunales, a su consecuente régimen de incompatibilidades, y a la regulación del secreto profesional.

Finalmente, y aunque la posibilidad de sancionar a los letrados en estrados se encuentra suficientemente avalada por la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha visto en las referidas correcciones, así como en las resoluciones revisoras de las mismas, auténticas decisiones jurisdiccionales dictadas en el proceso con todas la garantías (SSTC 205/1994 y 157/1996, entre otras), sería conveniente establecer un cauce que permitiera la impugnación de aquéllas ante la jurisdicción.

IV. Los graduados sociales

Especial consideración merecen, como profesionales directamente vinculados con la Administración de Justicia en el orden jurisdiccional social, los graduados sociales.

El estatuto profesional de los graduados sociales en el ámbito jurisdiccional ha sido fuente de constantes disputas en los últimos años. La posición que ocupan en el procedimiento y el solapamiento de sus cometidos con los de abogados y procuradores ha originado numerosas fricciones, especialmente alimentadas por la escasa y confusa regulación legal de sus cometidos profesionales.

La tradicional libertad de representación y defensa en la primera instancia de la jurisdicción social, unida a la posibilidad de nombrar a cualquier persona como representante –rompiendo el principio general del proceso civil que exige la condición de abogado o procurador para el que representa–, ha conducido a la coexistencia, en este ámbito jurisdiccional, de tres profesionales relacionados más o menos intensamente con el Derecho: el abogado, el procurador y el graduado social.

La reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial operada por la Ley Orgánica 16/1994, de 9 de noviembre, intentó clarificar la posición de los graduados sociales dando una nueva redacción al artículo 440.3 y estableciendo que en los procedimientos laborales y de Seguridad Social la representación podría ser ostentada por un graduado social, al que serían de aplicación las obligaciones inherentes a los artículos 187, 437.2 y 442 de la misma Ley.

Por todo ello, parece especialmente necesario que se lleven a cabo las reformas legislativas precisas para clarificar el alcance y contenido de las competencias de los graduados sociales y titulaciones equivalentes en el ámbito jurisdiccional, delimitando expresamente el cometido de su función de representación en el proceso laboral.

I. Consideraciones generales

Aunque, ciertamente, no sea el único (pues otros, como la organización y los medios, han de tenerse necesariamente en cuenta), el elemento personal, y dentro de él, el personal judicial aparece como primario y determinante para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia. El primero de enero de 1997 había 3.434 plazas de jueces y magistrados. De la forma en que esas plazas estén cubiertas y de la capacidad de sus titulares dependerá esencialmente que la tutela judicial proclamada en el artículo 24 de la Constitución sea «efectiva», como el propio Texto Fundamental quiere.

La formación inicial debe servir para lograr un tipo de juez que, con los suficientes conocimientos jurídicos, sea capaz de integrarlo en los valores de la sociedad en la que vive; respetuoso con las libertades, la igualdad y el pluralismo y alerta frente a los abusos del Derecho y las desviaciones del poder. Para ello es necesario integrar en los correspondientes programas pedagógicos contenidos formativos humanísticos.

Desde un examen inicial, los problemas que se plantean se refieren, por un lado, a la calidad –esto es, a la formación, capacidad y prestaciones– de su personal, y por otra, a su suficiencia numérica, esto es, al número necesario de jueces y magistrados para responder adecuadamente a la demanda ciudadana de tutela judicial. En cuanto a lo primero, este informe atiende a los procedimientos de selección y de formación y a la garantía del cumplimiento de las funciones judiciales, concebidos (fundamentalmente la inspección) no como meros medios de control, sino también de colaboración con los órganos jurisdiccionales para su mejor funcionamiento. Respecto a lo segundo y para verificar la efectiva necesidad de plazas judiciales, el Libro Blanco pretende partir de unos datos iniciales –la carga máxima de asuntos que un órgano judicial puede atender en un plazo razonable– para establecer, en grandes cifras, las dimensiones mínimas e irrenunciables de la planta judicial. Y, más allá de este punto de partida, que se sitúa en el nivel de mínimos, se proponen unos criterios para la elaboración de unos módulos o cánones de prestaciones judiciales, que supongan un punto de referencia para evaluar futuras necesidades y ponderar el esfuerzo y dedicación de jueces y magistrados; ello desde presupuestos que pretenden ir ahora más allá del nivel de mínimos, para entrar en el ámbito de lo deseable y de la consideración de la calidad del trabajo judicial. Finalmente, se plantean las cuestiones relativas a la inexistencia, incluso, de los niveles de planta legalmente establecidos, y las situaciones que derivan de la consiguiente adopción de soluciones provisionales (jueces sustitutos y de provisión temporal y magistrados suplentes).

II. La selección de los jueces y magistrados

Las competencias asumidas por el Consejo General del Poder Judicial en materia de selección de jueces y magistrados, a raíz de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1994, atribuyen a este Órgano Constitucional una tarea esencial: mantener la cobertura de la planta judicial, mediante el desarrollo de los procesos establecidos legal y reglamentariamente, que garantice la calidad de los seleccionados.

Ambos objetivos encuentran en ocasiones algunos obstáculos que llevan a plantearse ciertas modificaciones en el método actual de selección. Por una parte, es necesario dotar a la carrera judicial –a medio plazo– del número de jueces suficiente para cubrir las vacantes existentes y previsibles, de tal forma que puedan ir disminuyendo las cifras de jueces sustitutos y magistrados suplentes alcanzadas hoy en día. No es desconocido que la adecuada selección de jueces se ha enfrentado con la improvisación acelerada por razones de necesidad. Asimismo, se ha llegado a contar con un número de aspirantes a ingreso en la carrera judicial (en torno a los 5.000 en los últimos cuatro años) que dificulta el proceso de selección en períodos de tiempo razonables. La solución de la multiplicidad de tribunales calificadores no es idónea por la inevitable disparidad de criterios que comporta y, por ello, es necesario articular procedimientos que permitan llevar a cabo una selección inicial que reduzca su número.

Otro problema relevante se plantea en cuanto a los criterios de selección. En la actualidad, el proceso selectivo valora preferentemente los conocimientos memorísticos jurídicos de los opositores, descuidando otras facetas de capital importancia como son la capacidad argumental o la verificación de la cultura jurídica general que debe poseer un juez. Ciertamente, ambos aspectos cuentan con una notable atención en otros sistemas de selección en el Derecho Comparado, pudiendo invocar los modelos portugués o francés como los más próximos al respecto. Ahora bien, no es menos cierto que estos conocimientos han de ser proporcionados por la formación universitaria. La oposición a judicatura ha de centrarse, por tanto, en acreditar conocimientos jurídicos. Ello no impide, sin embargo, que se introduzcan en el temario de acceso una serie de materias relacionadas con la función judicial, de necesario conocimiento.

A la vista de todo ello, cabe efectuar las siguientes conclusiones:

a) Con carácter general, es conveniente que en los planes de estudios de la licenciatura en Derecho se intensifiquen los programas de especialización en áreas. Entre ellas debe encontrarse la orientada a la función jurisdiccional.

b) En cuanto a las pruebas selectivas para ingreso por el turno libre:

* La fase de selección debería consistir en dos ejercicios teóricos orales con la misma estructura actual, aunque integrando en el programa nociones elementales de disciplinas que son complemento necesario para el ejercicio de la función judicial, tales como psicología social o criminología.

En función de la evolución de las pruebas selectivas en curso, podría plantearse la conveniencia de establecer un sistema de selección previa a los ejercicios teóricos orales que consistiera en una prueba de cultura jurídica general, y que posibilitara la reducción de la actual multiplicidad de tribunales calificadores, con la consiguiente simplificación de la disparidad de criterios.

* La pluralidad de tribunales calificadores debida al número de aspirantes que se ha consolidado, dificulta, por razones evidentes, la unificación de criterios de valoración. Debe reducirse, a ser posible, a un tribunal calificador esta multiplicidad actual. Para que el proceso selectivo pueda desarrollarse en un período no dilatado, los miembros de este tribunal deberían tener dedicación exclusiva durante el tiempo que dure la fase de oposición.

c) Se propone la unificación de los procesos de selección para ingreso en las carreras judicial y fiscal, que deberían desarrollarse con un mismo programa y ante el mismo tribunal calificador, bajo la dependencia del Consejo General del Poder Judicial en los términos previstos en la Ley Orgánica del Poder Judicial, a cuyo efecto habría de llevarse a cabo la oportuna modificación del artículo 107.4 de dicha Ley Orgánica del Poder Judicial y demás normas concordantes.

La práctica en los últimos años, en lo referente al acceso por vías específicas a la carrera judicial de otros profesionales del Derecho, ha venido a mostrar las ventajas e inconvenientes del sistema y la necesidad de asegurar aquéllas y de evitar o reducir éstas.

Con el fin de perfeccionar el procedimiento de selección de jueces y magistrados por los turnos de juristas y a la luz de los datos e informes recabados, se propone:

— El sistema de acceso por el turno de licenciados en Derecho, debe mantenerse en su actual configuración de concurso-oposición.

— El acceso directo por la categoría de magistrado para juristas de reconocida competencia, ha de anunciarse sistemáticamente por especialidades, convirtiendo en regla general la facultad reconocida en el artículo 311.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Con el fin de garantizar la exigible adecuación práctica de sus conocimientos, con la que en todo caso deben contar los nuevos miembros de la carrera judicial, después de la superación de las pruebas del concurso de méritos, quienes acceden por la categoría de magistrado deberían seguir un curso de prácticas jurisdiccionales en órganos del mismo orden jurisdiccional en que hayan concursado.

— Tanto en el acceso por la categoría de juez, como en el acceso por la categoría de magistrado, junto con la acreditación de los méritos de los aspirantes, debe exigirse, además, una memoria explicativa de las razones por las que se opta al ingreso en la carrera judicial, y un informe profesional detallado de los Colegios Profesionales, Salas de Gobierno u otras instituciones a las que hubiesen estado vinculados, en cada caso, los candidatos.

— Asimismo, es preciso incrementar el número de años de ejercicio profesional para los licenciados en Derecho, como mínimo, a ocho años para el acceso por la categoría de juez, y a doce para el acceso por la categoría de magistrado.

El curso teórico-práctico previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial como formación posterior a la superación de la oposición cumple diversos objetivos. Por una parte, completar una serie de conocimientos necesarios para el ejercicio de la función judicial y que no se contienen en los programas de las pruebas de acceso. Por otra, la conocida e imprescindible capacitación de los aspirantes a ingreso para abordar con la necesaria actitud el estudio, trámite y resolución de los asuntos que les corresponderán dentro de su competencia, una vez obtengan destino. Ambos objetivos han de lograrse integrando la teoría y la práctica del mencionado curso como metodología general, dedicando asimismo en los correspondientes proyectos docentes una buena parte de sus contenidos a las denominadas actividades instrumentales (informática, documentación, gestión de procesos, conciliación, etc.).

La formación práctica adquirida de esta forma ha de completarse antes de la toma de posesión. La Escuela Judicial debe proporcionar a los aspirantes en prácticas la necesaria capacidad profesional para acometer su función desde el primer momento con total garantía. Por ello, después del curso en la Escuela, se complementará la formación mediante estancias prolongadas en Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción en las formas contempladas en el artículo 307.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por lo expuesto, cabe formular, en cuanto al curso de formación inicial en la Escuela Judicial, las siguientes conclusiones:

a) El contenido del curso teórico-práctico de la Escuela Judicial se orientará preferentemente a la capacitación de los aspirantes a ingreso en la carrera judicial, insistiendo en aspectos como el refuerzo de la capacidad motivadora de sus resoluciones, cuidando siempre la calidad de las mismas.

b) Son contenidos convenientes los propios de actividades instrumentales en el campo de la informática, documentación, expresión, gestión procesal e intermediación de conflictos que, por no hallarse incluidas en el temario de las oposiciones, han de impartirse como formación complementaria.

c) La fase de formación inicial de la Escuela Judicial se desarrollará conforme a un método pedagógico que contemplaría dos fases. Una, de prácticas jurisdiccionales, y otra, de reflexión teórica y análisis, de puesta en común, de las experiencias que van adquiriendo los alumnos. Se trata de evitar la repetición mimética o mecánica de las actividades procesales y comportamientos que se producen en los Juzgados donde los jueces en prácticas están destinados. Se pretende un aprendizaje crítico que ponga en cuestión en ese momento inicial de la formación del juez su propio papel y las formas de dirección del proceso. En definitiva, el estudio de los contenidos teóricos desde la técnica de casos prácticos.

d) En el segundo período, los jueces en prácticas serán nombrados jueces adjuntos. En caso necesario podrán actuar en régimen de sustitución o refuerzo.

e) En la Escuela Judicial se organizarán programas de aprendizaje de las lenguas cooficiales del Estado, distintas del castellano, mediante la suscripción de convenios con las correspondientes Comunidades Autónomas, a quienes correspondería sufragar los gastos derivados de dichos programas. La asistencia a los mismos será voluntaria para los jueces en prácticas.

Es indiscutible la necesidad de mantener los programas de formación continuada para los miembros de la carrera judicial. Las innovaciones legislativas, doctrinales y jurisprudenciales ofrecen de modo permanente un campo de estudio y reflexión cuyos primeros destinatarios deben ser los titulares del Poder Judicial como aplicadores del Derecho.

La experiencia que en este terreno puede contrastarse en los programas del Consejo General del Poder Judicial es altamente positiva, tanto en la organización de los cursos, jornadas y estancias del llamado Plan Estatal, como en los de los Planes Territoriales, cuyo refuerzo, incentivo y promoción ha de recabar la misma, si no mayor, atención con que hasta ahora viene contando. Así resulta confirmado por los barómetros de opinión llevados a cabo por el propio Consejo General del Poder Judicial entre los destinatarios de los cursos; concretamente, la encuesta realizada en el año 1997 por el Centro de Investigaciones Sociológicas recoge una valoración por jueces y magistrados de la formación continuada como «muy importante» en un 58 por ciento, y de «bastante importante» en un 35,6 por ciento. Tan sólo un 2,3 por ciento la califican de «poco importante» y apenas tienen entidad numérica quienes la estiman «nada importante».

En el barómetro de opinión antes mencionado –que se publica como anexo de este informe– se destaca de forma generalizada la consideración de la formación continuada como una obligación profesional y, al mismo tiempo, como un derecho de los jueces y magistrados.

Este derecho-deber ha tenido reflejo hasta el momento en la oferta de formación dirigida a todos los miembros de la carrera judicial que, voluntariamente, han decidido participar en actividades formativas, sin carácter obligatorio puesto que, aparentemente, tal exigencia no es necesaria a la vista del nivel de participación tan elevado que se registra.

No obstante lo anterior, casi siete años después de iniciarse las actividades formativas en la forma actual, parece conveniente modificar el Reglamento de Carrera Judicial para definir expresamente como una obligación profesional del juez el mantenimiento, a lo largo de toda su carrera profesional, de una adecuada capacitación para el desempeño de sus funciones jurisdiccionales.

En todo caso, convendría acentuar la participación más activa de los jueces y magistrados en la formación continuada.

En el mismo sentido y, por lo tanto, en la misma medida, debería también recogerse en la modificación reglamentaria que la formación continuada constituye, al tiempo, una potestad debida del Consejo General del Poder Judicial, razón por la que debería precisarse, en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Órgano Constitucional, el deber del Consejo General de articular los programas de formación continuada necesarios para que los jueces y magistrados puedan atender adecuadamente la obligación anteriormente descrita.

El Consejo General del Poder Judicial facilitará la participación de jueces y magistrados en las actividades de formación continuada mediante procedimientos ágiles y eficaces de sustitución en sus destinos.

No obstante, hay que complementar la anterior afirmación con algunas precisiones respecto a algunos supuestos en los que el criterio de la obligatoriedad en la formación continuada debería imponerse.

El artículo 329 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tras su reforma de 1994, previó que el acceso a los Juzgados de los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo de los magistrados no especialistas ni especializados por su permanencia en los dos órdenes citados, se realizaría previo un curso de formación obligatoria. Esta previsión es plenamente compartida por el Consejo General del Poder Judicial, como se afirma en otras partes de este informe. Más aún, sería conveniente extender los supuestos en que procede la formación continuada de los jueces y magistrados con carácter obligatorio a todos los casos en que se produce un cambio de orden jurisdiccional y, en particular, en los siguientes supuestos:

— Acceso no sólo a los Juzgados (cuando sean creados) sino también a las Salas de lo Contencioso-Administrativo.

— Acceso a las Salas de lo Social, extendiendo el régimen ya aplicable al acceso a los órganos unipersonales.

— Acceso a Juzgados de Menores.

— Acceso a los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria.

— Acceso a los Registros Civiles exclusivos.

— Acceso a los Juzgados de Familia.

Probablemente ha llegado el momento de que el Consejo General del Poder Judicial convoque con carácter obligatorio a jueces y magistrados titulares para tomar parte en actividades de formación continuada en supuestos de reformas legislativas con importante incidencia en la jurisdicción.

Y, finalmente, cabe asimismo establecer la obligatoriedad de que los jueces de nuevo ingreso, al menos durante los dos años siguientes a su incorporación a la carrera judicial, deban participar al menos durante diez días efectivos anuales en actividades de formación continuada o, al menos, de primar su participación en actividades de formación específicamente diseñadas para ellos.

En otra parte de este estudio se alude específicamente a los jueces sustitutos y a los magistrados suplentes. Se afirma allí la necesidad de que, al menos coyunturalmente, deban seguir existiendo estas figuras, aunque con carácter excepcional. Con las cautelas precisas, básicamente dependientes de su procedencia profesional, se debería establecer la obligatoriedad de participar en las actividades de formación para las que fuesen convocados o, incluso, de introducir actividades formativas previas y obligatorias antes de comenzar el ejercicio de la función jurisdiccional, aunque esta sea temporal o esporádica.

A) Comunidades Autónomas. Hasta el momento, la mayoría de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas ha colaborado con el Consejo General del Poder Judicial en las actividades de formación de jueces y magistrados que le compete de forma especial y directa. Esta colaboración es particularmente valiosa para el órgano de gobierno de los jueces y da una idea del compromiso de estos órganos ejecutivos autonómicos con la Administración de Justicia.

El Consejo General del Poder Judicial no sólo está decidido a mantener esta línea de colaboración, sino que quiere generalizar este sistema de trabajo territorial basado en los convenios con las Comunidades Autónomas, procurando la suscripción de estos instrumentos con los Consejos de Gobierno con los que todavía no existe una vía de colaboración institucional.

B) Administraciones Públicas y sociedad civil. Esta vía de colaboración institucional, no debe limitarse a las actividades descentralizadas que se realizan con los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, sino que han de potenciarse simultáneamente los mecanismos de colaboración con la Administración General del Estado por medio de acuerdos y convenios de colaboración con Administraciones e Instituciones Públicas, con los Colegios Profesionales y con otras asociaciones de carácter privado, que posibiliten el diseño conjunto de actividades de formación y la participación en las mismas tanto de jueces y magistrados como de otros sujetos vinculados a la Administración de Justicia, así como de otros grupos profesionales relacionados directa o indirectamente con la actividad judicial.

Una de las principales razones de la aceptación de la formación continuada por parte de los integrantes de la carrera judicial ha sido, sin duda, la coparticipación en los programas de formación y en los requisitos básicos de la misma. El Consejo General del Poder Judicial, responsable de la formación de los jueces, quiere continuar este camino de colaboración y para ello se propone potenciar la colaboración no sólo de los órganos institucionales por medio de los cuales los miembros de la Carrera Judicial y las asociaciones profesionales participan en la definición de los programas de formación continuada –Comisión Pedagógica, Comisiones autonómicas de formación continuada, grupos de expertos– sino de todos y cada uno de los jueces y magistrados que estén interesados en facilitar su opinión.

La vitalidad de la Escuela Judicial es fundamental para el Consejo General del que depende. La Escuela Judicial no sólo ha de ser un centro de formación para quienes quieren acceder a la carrera judicial, o un centro de formación continuada para quienes ya están integrados en ella. Debe ser también un centro de estudio, investigación y debate para los temas fundamentales de la Justicia.

III. El sistema de compatibilidades de los jueces y magistrados

Tradicionalmente, se ha considerado al juez como una persona alejada de la realidad social, distante y totalmente entregada a su trabajo. Esta concepción se resume en la expresión de que «el juez sólo es, y siempre es, juez».

Sin embargo, en la actualidad el juez esta integrándose cada vez más en la sociedad. El juez no es sólo aquella persona que, detrás de su toga, se ve en la lejanía de los estrados, sino que también se le puede ver impartiendo conferencias, clases en la universidad, cursos de doctorado, etc. Ha pasado de ser el «juez sólo juez» a ser, además de juez, jurista que participa como un profesional más en la comunidad de los juristas.

Es positivo y repercute favorablemente en la actividad jurisdiccional que el juez esté cada día más inmerso en la sociedad en la que vive y que tenga una formación más omnicomprensiva. Pero, si esta actividad extrajurisdiccional resulta desproporcionada, puede llegar a perjudicar la principal actividad de los jueces que es resolver los conflictos que cada día se someten a su consideración. Estas actividades siempre han de ser complementarias de la primera, que constituye su esencia y razón de ser.

El Consejo General del Poder Judicial debe velar por que las actividades extrajurisdiccionales no comprometan la actividad jurisdiccional ni para que ocupen tal cantidad de tiempo al juez que éste no dedique sus mayores esfuerzos a su tarea principal.

Sin embargo, aun afirmado lo anterior, es una cuestión ciertamente compleja definir los medios más adecuados que equilibren la exclusividad de la función jurisdiccional y la complementaria inserción del juez en otras actividades jurídicas, porque el propio Consejo General del Poder Judicial no sólo autoriza las compatibilidades de los jueces y magistrados –es decir, ejerce un control sobre ellas–, sino que también las valora y, normalmente, lo hace para considerar a las actividades complementarias como méritos para cargos de designación cuando la cobertura de un puesto no se realiza por el sistema tradicional de la antigüedad y el escalafón.

Ahora bien, existe un buen número de jueces y magistrados que, bien por decisión propia, bien por habérseles negado el ejercicio de una actividad compatibilizable, no pueden ejercer actividades extrajurisdiccionales continuadas debido a la carga de trabajo de un órgano judicial que no les permite realizarlas o no permite al Consejo General del Poder Judicial concederles la autorización pertinente para no abocar al Juzgado o Tribunal a un empeoramiento de la situación, aunque en ocasiones el retraso no se deba a la laboriosidad y dedicación del juez, sino a la carga de trabajo coyuntural o estructural de un determinado órgano judicial. Obvio es decir que esto pueda propiciar situaciones de desigualdad a la hora de optar por determinados puestos de libre designación, que el Consejo General del Poder Judicial está obligado a solucionar. Hay que garantizar, pues, que además de la valoración de las actividades extrajurisdiccionales se valorará fundamentalmente el resultado de la actividad jurisdiccional desarrollada.

En todo caso parece evidente, tratándose de jueces y magistrados, que la realización de esta actividad extrajurisdiccional ha de someterse siempre a las exigencias de transparencia que la propia función judicial requiere.

Lo anterior obliga a diferenciar las actividades que podríamos denominar fijas –normalmente, el ejercicio de la actividad de profesor asociado en universidades públicas o privadas–, de las que el Consejo General del Poder Judicial tiene perfecto conocimiento y seguimiento, de las actividades esporádicas –actualmente excluidas de la autorización de compatibilidad– y de las actividades no declaradas habitualmente, como por ejemplo la preparación de opositores.

Toda actividad permanente de los jueces y magistrados, independientemente de la existencia de contratos con Administraciones Públicas o con universidades privadas o instituciones, ha de ser declarada y conocida por el Consejo General del Poder Judicial y debe estar sometida a la previa declaración de compatibilidad, incluida la actividad de preparación de opositores.

Más complicación revisten las actividades que podríamos denominar esporádicas que, si en el régimen general de funcionarios públicos no requieren en modo alguno autorización de compatibilidad, deben someterse, a juicio del Consejo General del Poder Judicial, a otro régimen en el caso de los jueces y magistrados por las razones antes mencionadas. A tal efecto, se estima que para garantizar la transparencia que se reclamaba y que debe regir su actuación, es obligado establecer un sistema de control. Parece un buen sistema, a los fines antes indicados, la declaración anual de actividades extrajurisdiccionales remuneradas y no sujetas a la autorización de compatibilidad que no sean la administración del patrimonio personal y familiar.

Obviamente, todo sistema de control ha de llevar aparejadas las correspondientes sanciones para los supuestos de ausencia de declaración o de falseamiento de los datos, lo que debe tener un expreso reflejo en el régimen disciplinario.

Finalmente, con el mismo propósito con el que se fijan límites a la realización de actividades públicas remuneradas, deben fijarse los límites a las actividades esporádicas, estableciéndose el límite máximo global de ingresos por actividades extrajurisdiccionales por el tradicional sistema de su comparación con las remuneraciones totales como jueces o magistrados.

IV. La inspección de la actividad de jueces y magistrados

La inspección de Juzgados y Tribunales tiene por objeto la comprobación y el control del funcionamiento de los servicios de la Administración de Justicia y del cumplimiento de los deberes del personal judicial, mediante la realización de actuaciones y visitas tanto ordinarias como extraordinarias.

La Ley Orgánica del Poder Judicial encomienda la función inspectora al Consejo General del Poder Judicial, así como, dentro del ámbito de su actuación respectiva, al Presidente del Tribunal Supremo, a los Presidentes de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia y a los Presidentes de las Audiencias Provinciales.

El Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial está integrado por una Jefatura, las Unidades Territoriales, la Sección de Informes y el Servicio de Estadística.

La función de las Unidades Territoriales es realizar cuantas actividades inspectoras se les encomiende y suministrar en todo momento información sobre la situación y funcionamiento de los Juzgados y Tribunales. Sus finalidades son de control e información.

El control sobre el funcionamiento de los Juzgados y Tribunales se efectúa en gran medida con la realización de visitas de inspección, en las que, después de analizar la situación y actividad desplegada por éstos, se examina aleatoriamente determinados procedimientos y ejecuciones, se valora la situación y el funcionamiento del Juzgado y, en su caso, se propone la adopción de diversas medidas de actuación.

La primera cuestión que ha de abordarse, puesta de relieve desde hace tiempo, es la del contenido de la inspección; es decir, qué es lo que debe controlar el Consejo General del Poder Judicial. Las inspecciones, en este momento, están dirigidas principalmente a la comprobación del funcionamiento del Juzgado en su aspecto cuantitativo (tiempo de tramitación, sentencias dictadas, procedimientos pendientes), pero no se examina si se cumplen todos y cada uno de los deberes del personal judicial y todos y cada uno de los principios del procedimiento (horario, audiencia, inmediación, motivación, etc.).

Otras cuestiones a considerar son las del ámbito y el contenido de las inspecciones, los criterios generales que ha de seguir el Servicio de Inspección, los sistemas de control que ha de utilizar y los órganos que las realizan, la mejor distribución de las competencias entre los diversos órganos inspectores y, en definitiva, la misión principal de la inspección de los órganos judiciales.

Lo que parece evidente es que el Consejo General del Poder Judicial ha de responder, como tarea prioritaria en este mandato, a todas estas cuestiones. Más aún, el Consejo ha de poner en marcha a la mayor brevedad todas las medidas precisas para mejorar el Servicio de Inspección.

A esta necesidad responden las cuestiones que se abordan seguidamente. Lógicamente, cualquier inicio de reforma ha de plasmarse en la elaboración prioritaria de un nuevo Reglamento sobre la inspección de Juzgados y Tribunales y tramitación de quejas y denuncias (art. 110.m) Ley Orgánica del Poder Judicial) que regule la estructura, funcionamiento y competencia del Servicio de Inspección con los criterios que seguidamente se exponen. En todo caso, la inspección no puede suponer un control sobre el contenido de las actuaciones estrictamente jurisdiccionales, por respeto al principio de independencia.

Ya se ha destacado que una de las cuestiones más importantes relacionadas con la inspección de los órganos judiciales es la de su contenido. Es decir ¿qué se debe inspeccionar? También se ha afirmado que, hasta este momento, la inspección recaba habitualmente datos cuantitativos, y solamente cuantitativos.

Sin embargo, aunque el control cuantitativo sea una de las funciones clásicas de la inspección de servicios, no puede olvidarse que la propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial concibe las facultades de inspección no como una mera actividad eventualmente represiva, sino como una potestad que incorpora elementos de perfeccionamiento de la organización y funcionamiento de Juzgados y Tribunales de Justicia.

La constatación de que hasta el momento esto no ha sido así, no debe significar que no se pueda avanzar en el camino señalado por la Ley Orgánica. Deben, por lo tanto, perfilarse los contenidos de lo que sería una actividad de apoyo a la gestión, orientada a la mejora del servicio público de la Justicia, en sus facetas diversas de oficina y procesos de apoyo a la gestión y a la función jurisdiccional.

Lo anterior tiene la ventaja evidente de la posible conexión con los servicios del Consejo General del Poder Judicial cuya misión es la de reforzar a los órganos en situación coyuntural o estructural de dificultad, con los que tienen como tarea la confección de la memoria de necesidades, y con las comisiones encargadas de realizar los estudios correspondientes en materia de Justicia.

En el desarrollo de las actuaciones inspectoras se percibe la ausencia de algunas pautas y criterios unificados. Esta posible dispersión requiere el establecimiento de criterios de actuación de las Unidades Inspectoras y de los Presidentes de Tribunales Superiores y Audiencias, tanto más necesaria cuanto que, como hemos dicho, la inspección no solamente debe llevar a cabo una actividad que pueda dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sino que debe ofrecer a toda la organización judicial pautas de gestión de la actividad judicial.

No obstante –aunque sea materia de otra parte de este estudio– hay que reconocer que el establecimiento de unos módulos de trabajo actualizados y que, al igual que la inspección, no contemplen aspectos puramente cuantitativos, ha de ser uno de los puntos de partida vitales para enfocar debidamente los criterios con los que han de actuar los encargados de realizarla. La conexión entre la redefinición de los criterios de inspección y el establecimiento de estos módulos son funciones, competencia de este Consejo General, que deben ser realizadas al mismo tiempo y con la debida coordinación.

El conocimiento sobre el funcionamiento de los Juzgados no debe centrarse con exclusividad en las visitas de inspección. Ha de pasarse de un control puntual a un conocimiento continuo. Es preciso que por cada Unidad Territorial se efectúe un seguimiento a través de los datos estadísticos, visitas de conocimiento o de seguimiento, examen de los alardes, etc., de forma tal que por el Servicio de Inspección puedan preverse posibles disfunciones y detectarse las eventuales anomalías en su origen.

Al objeto de poder realizar este trabajo de una forma más uniforme y eficaz es necesario incorporar los métodos de análisis y técnicas de auditoría operativa que ya funcionan en otros ámbitos de la Administración Pública. Esos medios auxiliares sirven para conocer con más exactitud la realidad que se quiere comprobar, integrada por sistemas, procedimientos, estructuras, recursos humanos, recursos materiales, y programas. Se trata de diversas técnicas, unas básicas que ya se utilizan (examen de expedientes, entrevistas, cuestionarios, observación directa), y otras cuantitativas (análisis de flujo, descriptores de actividades, evaluación de la carga de los recursos...) y cualitativas (organización, estilo de dirección, grupos de trabajo, entorno), que habría que protocolizar y desarrollar.

Con un sistema de conocimiento real se podría cumplir con eficacia el segundo objetivo del Servicio de Inspección cual es la de suministrar información actualizada sobre la situación y funcionamiento de los Juzgados y Tribunales.

No obstante, para poder informar adecuadamente, la Unidad Inspectora debe conocer todas las cuestiones que afecten a los Juzgados comprendidos en su ámbito de actuación (incoación directa de expedientes disciplinarios, adopción de medidas de apoyo por Tribunales Superiores...).

Para lograr los fines antes expresados, el Consejo General del Poder Judicial considera imprescindible adoptar las siguientes medidas:

a) El control del funcionamiento de los Juzgados no puede hacerse sólo a través de las visitas de inspección. Es preciso saber en cada momento cuál es su situación real. Para ello deberá elaborarse un historial de cada Juzgado en el que se anotarán los datos estadísticos más relevantes, las visitas realizadas, los alardes recibidos, las medidas acordadas y cualquier otra cuestión importante.

El juez interesado tendrá acceso directo a la ficha de su Juzgado y a su expediente personal.

b) Además, se elaborará un expediente biográfico o historial profesional de cada juez o magistrado, en el que se anotarán los destinos, resultado de los alardes y la evolución estadística del órgano en el que se ha trabajado, compatibilidades solicitadas, informaciones incoadas y comisiones de servicio encomendadas. No se recogerán datos personales que puedan afectar a la intimidad del interesado, ni tampoco valoraciones personales sobre sus decisiones jurisdiccionales.

c) Con el fin de dinamizar y racionalizar el Servicio de Inspección e incrementar la presencia de éste en su ámbito de actuación, se efectuarán visitas de conocimiento en las que se recabará información sobre aspectos concretos, además de entrevistar al titular del Juzgado. De estas visitas se levantará acta sucinta y su resultado se plasmará en la historia del Juzgado antes mencionada. Con esa fórmula podrán hacerse visitas al órgano más frecuentes y flexibles, que se acentuarán cuando las circunstancias lo exijan. De esta manera se podrá reducir la tramitación de expedientes de seguimiento. Su finalidad sería mixta, de control y ayuda a la gestión del órgano judicial.

d) Una vez que funcionen esos mecanismos (historiales de cada Juzgado y visitas de conocimiento) y se desarrolle este conocimiento permanente, las visitas de inspección, en su concepción actual, se reservarán para situaciones de crisis y, en su caso, para efectuar muestreos sobre el funcionamiento de las jurisdicciones.

e) En la realización de las inspecciones deberán introducirse técnicas de auditoría que ya funcionan en otros ámbitos de la Administración Pública. Para ello los inspectores recibirán la formación adecuada.

f) Se elaborará un manual de procedimiento que servirá para protocolizar la actuación inspectora, la preparación de las visitas, las técnicas de auditoría y análisis que se utilizarán, la información que haya de recogerse, su tratamiento y lectura, y la confección de informes.

g) Además de la inspección del servicio debe desarrollarse una inspección de calidad, que tenga por objeto la realización de estudios temáticos para detectar los problemas comunes de organización y gestión de las oficinas, de los recursos humanos y materiales y del procedimiento y sus fases, profundizando en el conocimiento de estos problemas para la búsqueda de soluciones o alternativas generales que puedan ser aplicables a todos los órganos jurisdiccionales de la misma naturaleza. Sus tareas serían de diseño en función de la mejora del servicio público.

h) Para llevar a cabo estos objetivos se especializará en esta materia a los letrados pertenecientes al Servicio de Inspección, que recibirán una formación específica.

i) Todos los letrados del Servicio de Inspección podrán asumir, bajo la dependencia e instrucciones del Jefe de la Inspección, funciones de control y comprobación, actuando según los métodos predefinidos, solos o en equipo, y procurando su especialización en materias.

j) Es preciso introducir sistemas de conocimiento interno que permitan a jueces y secretarios conocer de forma eficaz cuál es la situación de la oficina. Estos procedimientos deberán protocolizarse y el Consejo General del Poder Judicial deberá formar y asesorar a los responsables de la oficina en el uso de esas técnicas.

k) Cuando, a través del Servicio de Inspección, se constate el buen funcionamiento de un Juzgado por la aptitud y dedicación de su titular, se hará mención de tal extremo en su expediente personal.

Por otra parte en la Escuela Judicial deberán enseñarse tales instrumentos de organización.

Como se ha dicho, a menudo se duplican actuaciones entre el Servicio de Inspección y los Presidentes de los Tribunales Superiores (por ejemplo el control de los alardes, la apertura de diligencias informativas, etc.).

Es preciso, por lo tanto, redefinir las competencias y el ámbito de la inspección de ambos órganos, a la par que establecer una mayor conexión entre ellos.

En no pocas ocasiones esta duplicidad de actuaciones se produce por el propio sistema de inspección que, dada su rigidez, impide a las Unidades Territoriales realizar todos los controles que serían aconsejables, lo que facilita la intervención de los Presidentes de Tribunales. Si a ello le unimos que estos Presidentes reciben –normalmente, además, del servicio de inspección– denuncias y quejas de los ciudadanos, parece evidente la duplicidad denunciada.

Así pues, la redefinición de competencias no sólo ayudará a conocer el ámbito y supuestos de actuación de cada uno de los órganos interesados, sino que, como consecuencia de los nuevos métodos de seguimiento antes definidos, que permitirán un conocimiento amplio de todos los órganos judiciales, no será necesario recurrir a los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia ni a los Presidentes de Audiencias Provinciales para delegar en ellos las visitas de inspección.

Aun cuando la estadística podría ser abordada de forma autónoma dentro de este Libro Blanco, se incluye en este apartado por su evidente conexión con el sistema de inspección que se ha propugnado; pero, es evidente que una estadística judicial fiable y basada en criterios cuantitativos y cualitativos bien definidos es un elemento de extremada importancia para casi todas las cuestiones que afectan no sólo al órgano de gobierno de los jueces, sino, en general a las Administraciones Públicas y, más concretamente, a aquellas que tienen competencias en materia de Administración de Justicia.

Una estadística fiable y basada en criterios no sólo cuantitativos sino cualitativos, es el punto de partida indispensable para el servicio de inspección, e, incluso, para toda política en materia de Justicia. Cuestiones como la planta judicial, la definición de las necesidades de plantilla de todo orden, la fijación de criterios a corto, medio y largo plazo sobre las necesidades personales y materiales, el estudio de la litigiosidad y, por tanto, el análisis de las posibles reformas legales y organizativas, han de tener su base en un buen sistema estadístico.

El Consejo General del Poder Judicial debe reconocer que esta es una de las tareas más importantes a desarrollar a corto plazo, como debe admitir que la estadística actual –que además es de su competencia exclusiva y, por lo tanto, es la que igualmente sirve al resto de las Administraciones Públicas– no es la estadística fiable y cualitativa que precisa la Administración de Justicia.

En efecto, en la actualidad, la estadística no refleja la situación de las oficinas judiciales. Los boletines estadísticos no se confeccionan informáticamente. No existe la lógica correlación entre los datos que se anotan en los libros de registro de la oficina y los que se piden en la estadística. No existen pautas sobre los datos a introducir, y en ella no se recoge toda la información imprescindible sobre el proceso. Falta también un adecuado tratamiento informático de los datos que figuran en los boletines estadísticos al objeto de obtener una información precisa sobre situación y evolución de la oficina, resoluciones dictadas e incidencias del personal y, lo que es peor, es una estadística que, generalizadamente, no contempla más que datos puramente numéricos sobre número de asuntos ingresados, resueltos y pendientes sin discriminar, como sería necesario, fases de tramitación, clase de asuntos encomendados a los Juzgados y Tribunales, datos sobre litigantes, medición de tiempos, etc.

Por ello, recabando la colaboración de quienes han de suministrar los medios materiales a los órganos judiciales, el Consejo General del Poder Judicial se propone abordar decididamente en el menor plazo posible la reorientación absoluta de la estadística judicial en los términos antes mencionados.

Para ello es imprescindible –como se va a reiterar en tantos apartados de este trabajo– la instalación a la mayor brevedad posible de una red de conexiones informáticas, no solamente para el tratamiento informatizado de los procesos en los órganos judiciales, lo cual implicaría de por sí un avance notable, sino, lo que puede ser más importante, para integrar al Consejo General del Poder Judicial –concretamente a su Servicio de Inspección y al Departamento de Estadística–, con todas las oficinas judiciales y demás órganos de gobierno, a fin de recibir información actual, permanente y en tiempo real, terminando así con los estadillos o boletines mecánicos, cuya fiabilidad y conveniencia es más que discutible.

La informatización integral de la Administración de Justicia, que, por lo que se refiere a los Juzgados y Tribunales, solamente existe en este momento en el territorio del País Vasco, gracias al esfuerzo y a las posibilidades de financiación de su Gobierno, es tarea prioritaria y urgente que se desarrollará por la Comisión de Informática del Consejo y su Centro de Documentación Judicial, que ejercerán una función armonizadora. En la actualidad casi el 70 por ciento de los órganos judiciales tienen un nivel mayor o menor de informatización. Pero mientras que no se consiga una informatización real, integral e integrada e intercomunicada, muchos de los actuales males de la Justicia no se solucionarán debidamente. Desde luego, no la estadística.

Previo este plan de informatización, o incluso de forma simultánea a su implantación, es imprescindible redefinir los campos de información estadística teniendo en cuenta los datos que son adecuados para conocer la situación no sólo cuantitativa sino cualitativa de las oficinas judiciales, tanto en el procedimiento como en la ejecución. Se han de adecuar los libros oficiales a los datos solicitados en los boletines estadísticos, lo que implica que en las oficinas se llevarán libros de ejecuciones y de registros de escritos. Se ha de confeccionar un protocolo en el que se exponga de manera clara cómo han de recogerse los datos y qué conceptos se integran en cada título y se efectuará un correcto tratamiento informático de los mismos.

Aunque luego se aludirá a la sensación de frustración sobre el sistema disciplinario, conviene dejar ya sentado que, en la actualidad, no existe un tratamiento separado de las quejas, reclamaciones y denuncias sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia, o la actuación de un juez o magistrado. Sea cual sea su contenido se presenta ante los mismos órganos de gobierno (Tribunal Superior o Consejo General del Poder Judicial) y se inicia el procedimiento, si bien el de la queja o reclamación finaliza antes que el de la denuncia.

Conviene, para mejor comprensión de lo que se afirma, explicar brevemente el procedimiento de tramitación de las quejas. Cuando se recibe la queja ante el Consejo General del Poder Judicial el procedimiento es el siguiente:

1. Asiento en el Registro General.

2. Remisión al letrado perteneciente a la Sección de Informes del Servicio de Inspección, quien las registra en un libro, examina su contenido y los clasifica en dos grupos, separando los escritos que carezcan de contenido disciplinario y los que puedan dar lugar a actuaciones por vía disciplinaria.

3. Acuerdo de la Comisión Disciplinaria que puede consistir en el archivo de plano, en el inicio de diligencias informativas o bien en la apertura de expediente disciplinario.

4. Si se acuerda incoar diligencias informativas, remisión al Jefe del Servicio de Inspección, quien después de registrarlas las remite a la Unidad Inspectora correspondiente.

5. Recibida en la Unidad Inspectora, se solicita informe al juez o magistrado titular del Juzgado afectado y, en general (porque así ha sido repetidamente indicado por la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial), se solicita informe mensual o bimensual hasta que el asunto finalice. Posteriormente, dicha Unidad Inspectora, redacta un informe con propuesta de archivo y sobreseimiento, o bien interesa la apertura de expediente disciplinario y lo eleva a la Jefatura del Servicio.

6. Examinado el informe, el Jefe de la Inspección asume la propuesta del Inspector-Delegado o en su caso lo remite a la Unidad Inspectora para ampliación, o bien efectúa su propuesta alternativa, y lo remite a la Comisión Disciplinaria.

7. La Comisión Disciplinaria, acuerda el archivo o el inicio de un expediente de seguimiento o la apertura de expediente disciplinario. Si considera que la falta es leve, lo remite a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior correspondiente.

Si la queja se presenta ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente, el Presidente examina su contenido separando las quejas de las denuncias, y el trámite sigue de la siguiente forma:

1. Si se trata de una queja, incoa un expediente gubernativo y él mismo solicita información al Juzgado. Si es una denuncia, lo remite a la Sala de Gobierno que acuerda bien la incoación directa de expediente disciplinario o bien el inicio de una información, si es materia de su competencia.

2. Si se considera que la falta puede ser grave o muy grave remite el expediente al Consejo General del Poder Judicial.

La conclusión parece bastante sencilla: actualmente en el Consejo General del Poder Judicial, todas las quejas y reclamaciones se reciben por el mismo conducto que las denuncias. Su única finalidad es dirimir si hay o no responsabilidad disciplinaria. En ningún momento se intenta solucionar el problema concreto expuesto, proporcionar respuesta a la situación de crisis que atraviesa el Juzgado, dar la información adecuada al ciudadano que se queja, etc. En consecuencia, los escritos de queja al no tener contenido disciplinario se archivan de plano.

Por otra parte, el hecho de que cualquier cuestión se derive al ámbito disciplinario, inhibe al administrado de formular simples quejas o reclamaciones sobre el funcionamiento del servicio público de la Administración de Justicia. Además se sobrecarga de trabajo a la Comisión Disciplinaria con una serie de cuestiones que escapan a sus funciones.

A lo anterior hay que unir que la tramitación de quejas y denuncias recibidas en el Consejo General del Poder Judicial es demasiado larga por su complicada tramitación.

Por si fuera poco, el Consejo General del Poder Judicial y los Tribunales Superiores de Justicia duplican en ocasiones sus actuaciones, siguiéndose por un mismo hecho dos diligencias informativas distintas.

Por otra parte, las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia tramitan aquellas denuncias que son presentadas en su sede, asumiendo así estos, y no el Consejo General del Poder Judicial, la facultad de calificar la gravedad de la falta denunciada. Además, cuando aquéllas observan que la falta puede ser grave o muy grave, sólo lo remiten al órgano competente cuando ya ha finalizado la tramitación de la información.

La constatación de estas disfunciones organizativas y de procedimiento, obligan al Consejo General del Poder Judicial a adoptar una serie de medidas de implantación urgente, entre las que cabe destacar:

a) En la sede de cada órgano de gobierno (Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, Tribunales Superiores de Justicia, Audiencias Provinciales y Decanatos) se instaurará un Servicio de Información, Quejas y Reclamaciones, al que podrá dirigirse cualquier persona que lo desee, para solicitar una información o formular una queja o reclamación. La finalidad de este Servicio no será la depuración de responsabilidades disciplinarias sino la de prestar atención y ayuda al usuario de la Justicia. Asimismo, en el Consejo General del Poder Judicial se instaurará otro Servicio para recibir las quejas y reclamaciones en los asuntos de su competencia.

Esta clase de servicio ya se ha introducido en otros ámbitos de la Administración Pública. Así el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, creó el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Secretaría de Estado de Hacienda. En su Exposición de Motivos se justifica su instauración en que «la constante y necesaria mejora de la calidad de los servicios prestados desde la Administración a los ciudadanos exige que ésta se dote de los instrumentos jurídicos y operativos necesarios al efecto de facilitar el oportuno cauce a los administrados para que les permita trasladar a la misma, de manera ágil y eficaz sus quejas, sugerencias y reclamaciones que permita un real acercamiento de la Administración en la realidad cotidiana de sus relaciones con los administrados».

Estos servicios de información y queja se prestarán con independencia de los que ya funcionan en materia de orientación jurídica.

b) Cuando una queja o reclamación revista un marcado carácter de denuncia, se remitirá al Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial o a la correspondiente Sala de Gobierno, según los casos. En los otros supuestos, siempre se informará que, al margen de la queja, si se estima conveniente, se puede formular una denuncia para depurar posibles responsabilidades disciplinarias.

c) Por otra parte, cuando en el Consejo General del Poder Judicial se reciban simples quejas o reclamaciones, éstas se remitirán al servicio correspondiente al ámbito del órgano judicial a quien concierna, o se derivarán al servicio correspondiente del Consejo General cuando la queja o reclamación se refiera a su propio funcionamiento.

d) Se establecerá un protocolo de actuación y se darán cursos de formación.

e) Este servicio llevará una estadística de reclamaciones y quejas y de los Juzgados afectados, que remitirá a la Comisión de Organización y Gestión de la Oficina Judicial del Consejo General del Poder Judicial.

f) Con el fin de dar a conocer la creación del servicio y que todas las quejas y reclamaciones se deriven al mismo se organizará una campaña de información.

g) Las quejas y reclamaciones que se reciban en el Consejo General del Poder Judicial se remitirán directamente al Servicio de Inspección, que examinará su contenido y, si se trata de una simple queja o reclamación sin contenido disciplinario que sea de la competencia del Consejo, la derivará al servicio de quejas correspondiente, y, si se trata de una denuncia, propondrá a la Comisión Disciplinaria la incoación directa de expediente o bien la apertura de una información, que será tramitada por el propio servicio.

La respuesta a la queja presentada por el ciudadano se hará en lenguaje claro y preciso, de forma que pueda comprenderse sin dificultad.

h) Las diligencias informativas sólo tendrán por objeto la solicitud de información sobre el hecho denunciado a efectos de conocer si procede o no la apertura de expediente disciplinario; pero, éstas dejarán de convertirse en un expediente de seguimiento sobre el procedimiento en que se ha observado la anomalía denunciada. Por esta misma circunstancia, cuando se hubiera archivado una información, no procederá su reapertura sino, en su caso, la incoación de una nueva información.

V. El régimen disciplinario de los jueces y magistrados

Una de las competencias fundamentales que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye al Consejo General del Poder Judicial es la de exigir responsabilidad disciplinaria a los jueces y magistrados (art. 117 de la Constitución). Es evidente que la responsabilidad de los jueces –penal, civil y disciplinaria– es una cuestión de alta sensibilidad social. En cierto modo, una de las manifestaciones externas del órgano de gobierno de los jueces hacia la sociedad es la exigencia de responsabilidad a los jueces y magistrados.

Sin embargo sería engañoso no reconocer que la sociedad percibe una cierta sensación de no exigencia de responsabilidad a jueces y magistrados. Se suele decir que sólo cuando un caso concreto es especialmente grave y aparece en los medios de comunicación social es cuando operan los sistemas de control y de exigencia de responsabilidad lo que, por encima de su veracidad, es una cuestión tan inexacta como preocupante. Quizá por ello, parece existir la sensación añadida de que denunciar unos hechos que se refieren a un juez es inútil, pues «seguramente no sirve para nada» y, en cambio, se corre el peligro de que el ciudadano tema que el juez o magistrado afectado se resienta negativamente en su imparcialidad. Es una percepción social difícil de aceptar, que puede no se corresponda exactamente con la realidad, pero que, como tal percepción, se encuentra sin duda muy extendida.

¿A qué puede deberse tal sensación? En primer lugar, habría que explicar que no es lo mismo una queja sobre una determinada resolución judicial que una denuncia sobre un supuesto ilícito disciplinario y, sin embargo, reciben el mismo tratamiento. El hecho de que las denuncias y las quejas reciban el mismo tratamiento es uno de los factores que pueden originar esta percepción. El 90 por ciento de los escritos que se reciben no son propiamente denuncias, sino que constituyen quejas o reclamaciones. Por ello, el administrado observa que su escrito, al no ser objeto de acciones disciplinarias, se archiva de plano, y nadie le da respuesta al problema planteado normalmente por tratarse de una cuestión estrictamente jurisdiccional en la que el Consejo General del Poder Judicial no puede entrar. En efecto, de los 1.413 escritos recibidos en el año 1996, 899 se archivaron de plano y 514 originaron la apertura de diligencias informativas, de las cuales sólo menos de veinte dieron lugar a la incoación de expediente disciplinario.

En segundo lugar, es preciso también apuntar el desconocimiento generalizado sobre las distintas posibilidades de actuación en materia disciplinaria. Principalmente la diferencia existente entre las diligencias informativas –que sólo pretenden obtener la información precisa sobre el hecho denunciado– y el expediente disciplinario –que se incoa cuando existe ya un indicio de la posible comisión de una infracción–... Cuando un ciudadano recibe la noticia desde el Servicio de Inspección de que se han abierto diligencias informativas, no sabe ni cuál es su ámbito, ni cuál es su tramitación, ni las posibilidades de que se siga después una actuación disciplinaria. El posterior archivo de estas diligencias informativas, sin otra explicación que su finalización, provoca en muchas ocasiones la frustración del denunciante.

La primera conclusión que debe extraerse, pues, es que existe una falta de información al ciudadano, cuya relación con el órgano de gobierno de los jueces se limita a enviar un escrito del que recibe como respuesta, cuando la recibe, que «se archivan las diligencias por tratarse de una cuestión jurisdiccional» sin que nadie le haya explicado que las discrepancias con las resoluciones judiciales sólo pueden ser solucionadas por la vía de los recursos establecidos en las leyes. Y esta conclusión no puede quedar en esta mera constatación y en una especie de conformismo sobre la incomprensión de los ciudadanos hacia la labor y competencias del Consejo General del Poder Judicial. Es indispensable crear los servicios de atención al ciudadano de manera generalizada, también en el Consejo General del Poder Judicial, y tratar de dar explicaciones más ilustrativas a todos aquéllos que piden su auxilio.

El segundo de los factores que puede estar provocando esta percepción en los ciudadanos es la tardanza de la respuesta del Consejo General del Poder Judicial. A menudo, como se ha dicho, la tramitación de las diligencias informativas es demasiado larga. El motivo es que no se emite el informe solicitado hasta que el procedimiento o la ejecución que motiva la queja finaliza.

Por otro lado, la tramitación de los expedientes frecuentemente es lenta y defectuosa. De los 48 expedientes incoados en los últimos 3 años, 3 fueron devueltos al instructor, 2 finalizaron por prescripción y 1 por jubilación. En el año 1994 el tiempo medio de tramitación era de 12 meses. En 1995 se redujo a 8 meses. En general el nombramiento de instructor es mal aceptado por el juez o magistrado designado. Por otra parte, falta una regulación más precisa sobre el procedimiento disciplinario.

¿Qué es lo que motiva estas deficiencias en la actividad sancionadora del Consejo General del Poder Judicial? Pueden apuntarse varias razones, entre otras, el hecho de que los módulos de trabajo no estén actualizados; la falta de pautas y flexibilidad en la actuación del Servicio de Inspección, y el retraso histórico que sufren algunos Juzgados como circunstancias negativas en esta materia, pues en ocasiones faltan criterios de referencia y, en otras, la mala actuación puede quedar amparada en motivos estructurales, si a estos no se les dota de los medios necesarios para mejorar. Pero ello, obviamente, no implica que la percepción externa coincida con estas apreciaciones, a pesar de que los datos reales digan otra cosa.

De los 48 expedientes disciplinarios incoados, se han resuelto con sanción 23 (una media de 7 expedientes al año). Estos expedientes han sido instruidos por faltas graves y muy graves cometidas por magistrados, jueces y jueces de Paz.

En cuanto a la tipificación de las faltas que han dado origen al inicio de la vía disciplinaria, fueron durante los últimos dos años, 25 por falta muy grave y 12 por falta grave. Del total, 22 fueron por retrasos injustificados en la tramitación o la resolución de los procedimientos.

El Consejo General del Poder Judicial abordará de modo decidido esta cuestión y, para ello:

a) Redactará y aprobará un reglamento específico sobre la tramitación de las quejas, reclamaciones, denuncias y régimen disciplinario.

b) Por los mismos razonamientos efectuados en el apartado en el que se han analizado las quejas y diligencias informativas, en dicho reglamento se acordará que los expedientes disciplinarios solamente serán iniciados por acuerdo bien de la Comisión Disciplinaria, bien del Pleno o de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional y Tribunal Supremo.

c) Se fomentará la colaboración con los Colegios de Abogados y Procuradores, estableciéndose los órganos de coordinación necesarios.

d) En los supuestos en los que un juez o magistrado sea sancionado por incumplimiento de una obligación positiva (dictar una sentencia, elaborar un alarde) la apreciación de la falta disciplinaria no le eximirá de la obligación de cumplir lo que no cumplió. Esta previsión deberá incluirse en el Reglamento de la inspección para despejar cualquier duda sobre la interpretación del artículo 256 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En la tramitación de expedientes de incapacidad a jueces y magistrados se observa la falta de pautas concretas, uniformes y específicas para el ámbito en que se desarrollen. La capacidad de un juez o magistrado no puede medirse con criterios generales; siempre ha de estar en relación con la función que éstos ejercen, lo que comporta que, en ocasiones, siendo el afectado capaz de poder desarrollar multitud de trabajos jurídicos, no puede llevar a cabo, con las garantías que exige la sociedad, la función judicial.

Por todo ello, parece obligado concluir que la valoración de la capacidad de jueces y magistrados no ha de atenerse, exclusivamente, a criterios generales sino que debe ser siempre analizada en relación con la función jurisdiccional.

Ello exige encomendar a una unidad médica de valoración centralizada el reconocimiento de los jueces y magistrados que estén sujetos a expediente de incapacidad.

VI. Módulos y productividad judicial

En 1989 el Pleno del Consejo General del Poder Judicial aprobó los módulos de trabajo para todos los órganos judiciales. Se pretendía entonces determinar de un lado la carga de trabajo de los órganos judiciales y, de otro, fijar los rendimientos orientativos de los jueces y magistrados tanto en órganos unipersonales como colegiados.

Han transcurrido ocho años desde la aprobación de los módulos. Los intentos de abordar nuevamente la cuestión no han cuajado pese a que hay coincidencia en que la litigiosidad y el trabajo judicial han variado sensiblemente. Hay, pues, práctica unanimidad sobre la necesidad de establecer unos nuevos módulos de trabajo de los órganos judiciales.

Sin embargo, también existe una coincidencia generalizada en considerar que esta cuestión ha de ser abordada de forma diferente, dado que los actuales módulos de trabajo contemplan exclusivamente criterios cuantitativos. Para su confección se tuvo en cuenta en su momento la valoración global de asuntos y, por ello, el módulo se estableció promediando la resolución de los más sencillos con la de los más complejos. El transcurso del tiempo ha demostrado que la introducción de un sistema puramente cuantitativo sirve difícilmente para medir adecuadamente el trabajo de los jueces y magistrados ante la evidente disparidad existente entre el trabajo judicial en los diferentes órdenes jurisdiccionales y entre las distintas instancias dentro de estos, y, por tanto, es preciso diseñar unos nuevos módulos basados también en criterios cualitativos.

La importancia de la fijación de un sistema de módulos reside en dos aspectos que son las dos caras de la misma moneda. El primero se refiere a la obtención de datos que permitan conocer las necesidades que existen en materia de plantillas. Sólo conociendo debidamente (tras los estudios precisos) la carga de trabajo que razonablemente puede soportar un órgano judicial o el número de asuntos que pueden ser resueltos por un magistrado con la garantía de la atención y dedicación que éstos requieren (incluida la más absoluta inmediación exigida por el ordenamiento jurídico) se podrá planificar a corto, medio y largo plazo la planta judicial. La existencia de un mayor número de asuntos atribuido a un órgano judicial, no puede servir de excusa al incumplimiento de la norma procesal. Si los asuntos encomendados sobrepasan los que razonablemente puede atender un juez han de ser aumentados los órganos judiciales, o arbitrar medidas de apoyo y refuerzo.

El otro aspecto es el de la exigencia de un determinado rendimiento a los jueces y magistrados. En primer lugar, la fijación de un módulo ha de servir para destacar a aquéllos jueces y magistrados cuyo rendimiento se sitúe por encima de la previsión normal. Paralelamente, los módulos han de funcionar también como medida por debajo de la cual la producción del juez ha de entenderse –salvo excepciones comprobadas– como deficitaria y motivadora de la actividad inspectora y, en su caso, disciplinaria, como elemento objetivo para calificar el retraso del órgano judicial.

También en este punto hay que llamar la atención sobre la estadística judicial. Ya se ha dicho que, al igual que los módulos, la estadística judicial está basada, casi exclusivamente, en aspectos cuantitativos. En la actual situación la medición se efectúa, salvo excepciones, con referencia al número de asuntos ingresados y al número de asuntos resueltos para hallar finalmente la pendencia. No existe, sin embargo, una estadística en todos los órdenes jurisdiccionales que distinga ni el tipo de asuntos ni las fases procesales, y mucho menos que detalle el estado de la ejecución de sentencias cuestión que está absolutamente desconectada tanto de la elaboración de los módulos cuanto de la estadística, abonando así una extendida tesis de que en realidad la preocupación de los que intervienen en la Administración de Justicia termina cuando se dicta la sentencia.

No es posible, pues, realizar un detallado sistema de módulos ni un seguimiento de los órganos judiciales sin elaborar una estadística fiable. Módulos de trabajo y estadística, analizados de forma conjunta, han de ser la base ineludible de los programas de apoyo y refuerzo competencia del Consejo General del Poder Judicial y de la programación de las necesidades de creación de órganos como antes se dijo.

La estimación de la productividad de los jueces y magistrados basada exclusivamente en el número de asuntos no permite valorar realmente el trabajo realizado y, sobre todo, introduce factores de discriminación entre distintas Salas que se intuyen, pero no se pueden demostrar.

En todo caso, parece evidente que las diferencias en la resolución de asuntos entre Salas con las mismas competencias –incluso del mismo Tribunal– no tienen ninguna justificación aparente y que aunque solamente se atienda a lo cuantitativo, puede rechazarse por absurdo que algunas Salas realicen con las mismas competencias la mitad del trabajo, o que juzgados con una carga similar de trabajo e igual plantilla, ofrezcan un rendimiento dispar.

Pero la conclusión anterior sirve solamente para determinar dónde el rendimiento es notoriamente insuficiente. No vale para definir cuál debe ser el rendimiento adecuado y, por ello, exigible. Se hace preciso distinguir –en los Tribunales colegiados– entre asuntos repetitivos –absolutamente repetitivos o análogos–, los asuntos con complejidad fáctica pero no jurídica, los asuntos con complejidad jurídica y los asuntos novedosos. Si partimos de que es diferente el trabajo en unos y otros casos, parece obligado clasificar las resoluciones que se dicten no por su número, sino por unidades de resolución. Esta técnica permitiría baremar con una puntuación convencional cada una de las resoluciones de menor a mayor dificultad, de forma que el módulo contemple un número de unidades de resolución en lugar de un número de resoluciones.

En segundo lugar es imprescindible distinguir entre órganos unipersonales y órganos colegiados. Si en estos segundos la carga mayor de trabajo está en la resolución –salvo en los que actúan como órganos de primera instancia– en los primeros no es posible considerar solamente el dato de la resolución y su mayor o menor dificultad, porque la atención a un órgano unipersonal requiere de su titular –y además hay que exigirlo sin duda alguna– la atención al trámite procesal, el cumplimiento del principio de inmediación, la atención a los ciudadanos y profesionales, la resolución de recursos contra resoluciones interlocutorias, el dictado de sentencias y la ejecución. Aunque en la parte correspondiente a la jurisdicción civil se haya optado por eliminar de entre las tareas del juez aquéllas que no tienen contenido estrictamente jurisdiccional potenciando las funciones del secretario judicial –lo que debe redundar como veremos después en la confección de los módulos– la única realidad palpable es que en el caso de los Juzgados hay que determinar el número de asuntos que razonablemente puede soportar un juez para dar respuesta, también en plazo razonable, a las demandas de los ciudadanos. Este es el criterio inicial en el que se basan los módulos vigentes. No parece posible por lo tanto cambiar el criterio de partida. Pero lo que sí es absolutamente necesario cambiar es el punto de vista para establecer el módulo. No puede decirse, por ejemplo, que 1.000 asuntos civiles den lugar solamente a 200 sentencias de contradicción efectiva, porque no es cierto. El cálculo de los asuntos que puede soportar un juez, en segundo lugar, no puede tener en cuenta solamente el número de sentencias de efectiva contradicción sino la valoración de las tareas que aquél ha de realizar.

En los órganos judiciales colegiados es preciso, en primer lugar, distinguir entre aquellos que tienen atribuidas funciones de primera instancia (contencioso-administrativo y, parcialmente, civiles en lo referente a la prueba en segunda instancia), en los que de alguna manera es preciso analizar la carga de trabajo en la tramitación procesal y la función probatoria, y aquéllos otros en los cuales la función de los magistrados se reduce a la función de deliberación y sentencia.

Como consecuencia de lo anterior, y a modo de conclusión, se pueden sentar los siguientes criterios generales:

a) En todos los órganos judiciales colegiados, es preciso distinguir entre asuntos repetitivos, análogos o novedosos. Asimismo es conveniente diferenciar los asuntos de mayor o menor complejidad jurídica y/o fáctica, etc., de modo que a cada uno de ellos se le atribuya un valor convencional. El módulo estará formado no por el número de sentencias y resoluciones de fondo en general, sino por unidades de resolución de acuerdo con la valoración convenida.

b) En los órganos unipersonales cabe la posibilidad de que no se pueda prescindir del sistema de fijación numérica. Ello no obstante, no se debe renunciar a introducir criterios cualitativos, de modo que no se contemple solamente número de asuntos en relación con el número de sentencias de contradicción, sino que se tengan en cuenta otros factores como son la complejidad habitual de los asuntos o su trascendencia, la tramitación de los asuntos en el plazo legal, las transacciones producidas, el estricto cumplimiento de las funciones que las leyes atribuyen al juez, la necesidad mayor o menor de atender a la tramitación dependiendo del tipo de proceso, la resolución de recursos, etc.

c) Distinguir entre asuntos repetitivos o de mayor o menor complejidad requiere, además, realizar una clasificación de asuntos. Para esta labor, como se postula en otra parte del Libro Blanco, es fundamental potenciar las funciones de los Presidentes de Sala y de Sección, de los Gabinetes Técnicos y de los Letrados, de modo que el Consejo General del Poder Judicial pueda conocer en todo momento cuál es la pendencia real en un órgano determinado. Para alcanzar este objetivo sería aconsejable, incluso, priorizar esta labor durante un período de tiempo suficiente, de modo que se conociera la situación de estos órganos y se pudieran articular medidas una vez considerado el trabajo que razonablemente pueden realizar las Salas. Situaciones como las de la jurisdicción contencioso-administrativa requieren de una labor coordinada que fije el módulo de trabajo razonable, la pendencia real de asuntos clasificados por dificultad, el tiempo preciso para poder poner al día ese órgano y, consecuentemente, las medidas de refuerzo y apoyo necesarias.

Una vez confeccionados los módulos de los órganos colegiados es imprescindible realizar, con carácter prioritario, un análisis cualitativo de la «real» situación de atraso del órgano, con el tiempo previsible de resolución, de manera que sin perjuicio de proceder al aumento de la plantilla judicial, si es necesario, se articulen medidas coyunturales de refuerzo con el debido seguimiento y estricta exigencia de cumplimiento del nivel de productividad señalado y, en consecuencia, es preciso determinar qué sistema de apoyo ha de seguirse hasta lograr la completa normalización de aquéllos órganos con sobrecarga de trabajo por razones coyunturales o estructurales.

Es evidente que cuando un órgano judicial no funciona por motivos estructurales, generalmente derivados de que el nivel de entrada de asuntos por magistrado supera notablemente el módulo razonable de productividad, las medidas coyunturales sólo sirven para paliar la situación pero nunca para arreglarla.

No obstante lo anterior, tanto en ese supuesto como en el de que se trate de una situación puramente coyuntural debida a causas diversas, es evidente que los órganos judiciales en situación de dificultad han de ser apoyados.

Hasta el momento estos sistemas de apoyo se han basado en tres mecanismos, fundamentalmente: las prórrogas de jurisdicción, las comisiones de servicio –con o sin relevación de funciones– y el sistema de adscripción de jueces sustitutos o magistrados suplentes.

El coste de los magistrados suplentes y jueces sustitutos en función de refuerzo supera con mucho los 2.000 millones de pesetas. Las retribuciones a los jueces en comisión de servicio sin relevación de funciones son consideradas insuficientes por todos los jueces y, además, en su estructura retributiva no existe ningún tipo de complemento de productividad, al contrario de lo que ocurre en la Administración Pública.

En los supuestos en los que se acredite que los retrasos que padece un órgano judicial se deben a causas estructurales, normalmente derivadas del exceso de carga de trabajo, la única opción válida es resolver la causa que los provoca. No obstante, dado que la solución a estos retrasos suele dilatarse en el tiempo, es obligado actuar con medidas de apoyo y refuerzo que, al menos, eviten un deterioro mayor del órgano judicial.

Tanto en los anteriores supuestos, como en los casos en los que el retraso se deba a una causa coyuntural, las medidas de apoyo y refuerzo a acordar no deben ser de un sólo tipo. Teniendo en cuenta que las causas del retraso pueden ser distintas, y que, en general, los demás órganos judiciales soportan una carga de trabajo más que razonable, ha de buscarse la solución por todas las vías establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por lo que se refiere a la comisión de servicio, no puede establecerse un parámetro de decisión único, al depender de múltiples factores, entre los cuales destacan la mayor o menor complejidad y responsabilidad del órgano al que hace falta apoyar, la situación del órgano judicial a apoyar y la retribución que se establece en los casos de relevación o no relevación de funciones. En todo caso parece que la retribución actual no es suficientemente incent